“選擇性執(zhí)法”的癥結(jié)如何解

本刊記者 | 李 冉

許多車主常常抱怨：路邊停著這么多車為什么交警只給我的車貼罰單；路上都是超限車，路政人員為什么只攔我的車；開黑車的多了，憑什么運(yùn)政人員就盯住我。大家在評(píng)價(jià)交通運(yùn)輸管理部門的執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，常常會(huì)不由分說地貼上“選擇性執(zhí)法”的標(biāo)簽，進(jìn)而橫加指責(zé)。

當(dāng)然不只是對(duì)交通運(yùn)輸執(zhí)法。“違章建筑遍地都是。為啥只拆我家的？選擇性執(zhí)法！”，“這條街上無照經(jīng)營(yíng)的多了。為啥只罰我？選擇性執(zhí)法！”，“闖紅燈的前面還有十幾個(gè)，你就攔我一個(gè)。選擇性執(zhí)法！”諸如此類，城管、國(guó)土、交警、工商……凡是執(zhí)法部門，無一幸免。不只是執(zhí)法對(duì)象這么圍攻，市井百姓也普遍都把“選擇性執(zhí)法”作為執(zhí)法不公的典型。

平等原則裹挾下的選擇性執(zhí)法

選擇性執(zhí)法，是法制實(shí)踐中客觀存在的一種現(xiàn)象，關(guān)于它的定義有褒貶各異的兩種版本：其一是指執(zhí)法主體對(duì)不同的管轄客體，刻意采取區(qū)別對(duì)待、有違執(zhí)法公正的問題；其二是指國(guó)家根據(jù)情勢(shì)變化，試圖獲得靈活性和實(shí)效性，而在執(zhí)法上做出的調(diào)整。

從這個(gè)定義中來看，“選擇性執(zhí)法”并不只有貶義，那作為執(zhí)法活動(dòng)中常見的現(xiàn)象，選擇性執(zhí)法何以成為“執(zhí)法不公”的代名詞？

平等原則是一個(gè)具有憲法位階的法原則，對(duì)公、私法的具體領(lǐng)域都同樣具有輻射效力，它的核心含義是：“如果相同情況被恣意地差別對(duì)待，或者不同情況被恣意地同等對(duì)待，則法律違反平等條款”。自1954年《憲法》實(shí)施以來，平等原則一直是一項(xiàng)由憲法確認(rèn)的法原則，它的地位在憲法中從未被動(dòng)搖過。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”

在法律上，平等包含了兩層含義：

一是“相同對(duì)待”，相同的情況相同對(duì)待，即受待人之間如情況相同，應(yīng)當(dāng)受到相同的對(duì)待。“相同對(duì)待”是從正向解釋平等的基本要義，著眼于受待人之間情況的相同性或者同一性；只要備齊相同性的要件，相同對(duì)待則構(gòu)成了另一方的義務(wù)。

二是“差別對(duì)待”，不同的情況差別對(duì)待，即受待人之間若情況不同，則可以受到不相同的對(duì)待。“差別對(duì)待”是從反向解釋平等的例外要義，即受待人之間的情況只要有足夠的、實(shí)質(zhì)性的差別，另一方就可以不受“相同對(duì)待”規(guī)則的約束，并作出不同的處理決定。

雖然“差別對(duì)待”為平等原則的例外要義，但是，在相當(dāng)程度上它的重要性已經(jīng)超過了“相同對(duì)待”。因?yàn)椋?jīng)驗(yàn)表明，在適用平等原則時(shí)，人的利己本性決定了他更喜好“差別對(duì)待”，從而滿足自己的本性需求。如有學(xué)者所言：“假使將平等原則理解為對(duì)所有事物應(yīng)作相同的處理，在必須作區(qū)分的法秩序里，平等原則將喪失其意義。比較有意義的做法是：將平等原則理解為，其應(yīng)確定不平等的條件。

如有學(xué)者所言：“所謂平等最簡(jiǎn)單的詮釋就是禁止沒有正當(dāng)理由而存在的不平等行為，此處所稱沒有正當(dāng)理由，指欠缺重要的實(shí)質(zhì)原因。而認(rèn)定有無重要的實(shí)質(zhì)原因，不外乎三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：(1)是否在于追求正當(dāng)目的，(2)是否為達(dá)成此一目的所必要，(3)與目的之價(jià)值成適當(dāng)比例，以上標(biāo)準(zhǔn)正是比例原則的內(nèi)涵。”所以，“差別待遇是否符合立法之要求，或者說作為手段的差別待遇與所追求目的間是否有合理關(guān)聯(lián)，可以作為違反平等與否之判斷標(biāo)準(zhǔn)”。

解釋選擇性執(zhí)法是否符合平等原則，是詮釋平等原則中不可回避的法理問題。所謂選擇性執(zhí)法，是指“根據(jù)情勢(shì)需要，什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪部法律，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候放松哪部法律的執(zhí)行，什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪個(gè)具體的案件，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候?qū)δ膫€(gè)案件執(zhí)行特別對(duì)待的視具體情況而定的執(zhí)法方式”。

《行政訴訟法》第54條中的“濫用職權(quán)”、“行政處罰顯失公正”以及《行政復(fù)議法》第28條中的“濫用職權(quán)”、“具體行政行為明顯不當(dāng)”等審查行政行為合法性的基準(zhǔn)，都可以被看作是行政法落實(shí)對(duì)平等權(quán)法律保護(hù)的具體措施。但是，無論在學(xué)理上還是實(shí)務(wù)中，這一制度性保障內(nèi)容至今僅限于“合法平等”而未及于“違法平等”，即不承認(rèn)行政相對(duì)人有公法上“違法平等”的請(qǐng)求權(quán)。

選擇性執(zhí)法不可完全避免

其實(shí)在各執(zhí)法領(lǐng)域、各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，選擇性執(zhí)法無處不在。

在適用法律規(guī)范上的選擇。違法行為在定性上存在不同意見時(shí)需要選擇；同一行為違反不同法律規(guī)范，從一重處理，也需要選擇；一個(gè)違法行為適用于多部法律法規(guī)規(guī)章處理，同樣需要選擇。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)者亂收費(fèi)，是定性為價(jià)格違法行為還是出租汽車違法經(jīng)營(yíng)行為？是適用價(jià)格管理的法律法規(guī)還是出租汽車管理規(guī)定？如果按照出租汽車管理，是按部門規(guī)章還是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章處罰？因此執(zhí)法中需要進(jìn)行選擇。

在執(zhí)法對(duì)象上的選擇。對(duì)平時(shí)暴露問題較多、投訴舉報(bào)較集中的管理對(duì)象，在執(zhí)法檢查中會(huì)安排重點(diǎn)“關(guān)注”；對(duì)違法情節(jié)惡劣、屢查屢犯的違法行為當(dāng)事人，在作處罰決定時(shí)給予重點(diǎn)“照顧”，這都是執(zhí)法實(shí)踐中比較常見的選擇。近年來國(guó)務(wù)院要求在規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法中全面推行“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。這是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的被動(dòng)選擇。

在執(zhí)法時(shí)間上的選擇。在“春運(yùn)”、“兩會(huì)”以及其他重要節(jié)慶期間，交通運(yùn)輸?shù)葓?zhí)法部門會(huì)加強(qiáng)一線執(zhí)法力量。為推進(jìn)某一行業(yè)、領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，或者根據(jù)局勢(shì)甚至是重大輿情，執(zhí)法部門經(jīng)常會(huì)開展“百日會(huì)戰(zhàn)”“整治月”等階段性執(zhí)法治理，集中解決突出問題。有時(shí)還會(huì)在正常工作時(shí)間外安排“錯(cuò)時(shí)執(zhí)法”。

在執(zhí)法區(qū)域上的選擇。在特別需要維護(hù)正常秩序或者違法現(xiàn)象較為集中的區(qū)域，集中執(zhí)法力量重點(diǎn)監(jiān)管執(zhí)法。對(duì)交通運(yùn)輸執(zhí)法而言，車站、機(jī)場(chǎng)、碼頭、物流集散地以及交通樞紐、城市廣場(chǎng)、入城口等都是執(zhí)法的重點(diǎn)區(qū)域。

在執(zhí)法方式上的選擇。執(zhí)法的組織形式很多，就交通運(yùn)輸部門而言，有日常檢查、專項(xiàng)稽查、多部門聯(lián)合執(zhí)法；在道路路口例行檢查、車站碼頭現(xiàn)場(chǎng)稽查、到運(yùn)輸企業(yè)綜合檢查。執(zhí)法部門一般會(huì)根據(jù)檢查內(nèi)容和對(duì)象統(tǒng)籌安排。

在執(zhí)法強(qiáng)度上的選擇。在執(zhí)法中是否依法采取行政強(qiáng)制措施，在處罰時(shí)采用何種處罰、罰款的額度，執(zhí)法部門都可以依法作出選擇。后者也就是傳統(tǒng)意義上的行政處罰自由裁量權(quán)。

選擇性執(zhí)法帶來的后果及影響

在現(xiàn)實(shí)中，選擇性執(zhí)法會(huì)產(chǎn)生一種“破窗現(xiàn)象”，也就是說，如果打破這扇窗戶沒人管，那么別人就可能受到某種暗示，去打爛更多的窗戶。所以，選擇性執(zhí)法可能會(huì)向社會(huì)傳遞出一個(gè)錯(cuò)誤的信息：對(duì)法律不必當(dāng)真，可以在執(zhí)法的空間中躲避。“法不在嚴(yán)而在必行”。當(dāng)法律不是持續(xù)地發(fā)揮作用，而是因?yàn)樾蝿?shì)需要才偶爾顯示一下威嚴(yán)，這不僅會(huì)導(dǎo)致違法行為不斷產(chǎn)生的“破窗效應(yīng)”，會(huì)讓那些違法者滋生僥幸心理，選擇暫避風(fēng)頭，卷土重來，而且還會(huì)給人們以遐想空間。

選擇性執(zhí)法的法律價(jià)值不可輕易否定，基于執(zhí)法成本有限性等因素，行政機(jī)關(guān)在遵守平等原則前提下，可以采用選擇性執(zhí)法方式。但是，衍生出來的一個(gè)重要的法理問題是，行政相對(duì)人是否可以借助平等原則作為抗辯行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為所作出的處理不具有合法性，由此導(dǎo)出了平等原則是否可以適用到違法行為。

從某種意義上看，選擇性執(zhí)法有利于根據(jù)輕重緩急合理分配執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本，從而維持最基本的行政管理秩序。但與此同時(shí)，選擇性執(zhí)法也可能會(huì)帶來一系列的毛病：

一是選擇性執(zhí)法易被執(zhí)法人員隨意使用。其中，難免摻和進(jìn)一些無關(guān)因素，而忽略了應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素。這與行政裁量的濫用是一回事。

二是選擇性執(zhí)法會(huì)讓執(zhí)法對(duì)象感到不公正。同樣情形未受到同等對(duì)待，或者同案不同罰。被執(zhí)法的，感到受到歧視；沒被執(zhí)法的，則會(huì)感到僥幸，進(jìn)而可能怠慢了法律。

另外，選擇性執(zhí)法更容易衍生另一個(gè)問題：給執(zhí)法腐敗提供操作的空間，執(zhí)法者可以利用控制執(zhí)法的疏漏率或者選擇執(zhí)法與否來威脅利誘管轄客體，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租的目的。

由于上述問題不同程度地存在，再加上一些人的刻意抹黑，在人們的認(rèn)知中，選擇性執(zhí)法可能出現(xiàn)的問題似乎就成了必然現(xiàn)象。“選擇性執(zhí)法”也被扣以“執(zhí)法不公”的帽子。

選擇性執(zhí)法在執(zhí)法力量不能覆蓋全領(lǐng)域時(shí)是可以實(shí)施的，但它不能是普遍的手段，特別是在力量充足時(shí)，因?yàn)檫@會(huì)踐踏法律面前人人平等，誤導(dǎo)人們?nèi)ハ嘈拧皺?quán)錢交易”“走后門拉關(guān)系”等種種不良風(fēng)氣，而不是相信法律，由此，法律信仰也就無從確立。顯然，選擇性執(zhí)法制造了新的不公平，也使法律失去預(yù)測(cè)性。

但選擇性執(zhí)法并非都是違法行政，基于行政成本等客觀因素的限制，選擇性執(zhí)法是具有正當(dāng)性的，它的合法性取決于它不得損害平等權(quán)所保護(hù)的法益。同樣，行政相對(duì)人基于平等權(quán)所保護(hù)的權(quán)益，可以在行政程序、訴訟程序中抗辯選擇性執(zhí)法的違法性，維護(hù)自己的合法權(quán)益。在涉及選擇性執(zhí)法的行政案件中，法院不宜以“非本案審查對(duì)象”為由，對(duì)當(dāng)事人提出的訴答理由一概置之不理。它應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的訴稱理由，結(jié)合個(gè)案的具體情況決定是否要加以審查，從而提升行政裁判的可接受性。