貫徹習主席總體國家安全觀著力構建西南邊境立體安全生態體系
——“一帶一路”背景下西南邊境安全生態建設淺談

高道權

內容提要：西南邊境地區，是“一帶一路”的重要節點，區位優勢十分突出，安全形勢嚴峻復雜。必須牢固樹立和認真貫徹習近平總體國家安全觀，把影響地區安全的各種要素都納入研究視野，把各領域相互傳導影響的諸多因素都綜合起來考慮，切實采取有效應對之策，著力構建長期性、整體性、綜合性的立體安全生態鏈，努力開創地區安全工作新局面。

本文所指的西南邊境地區，主要是我西藏、云南、廣西與緬甸、老撾、越南接壤的陸地邊境。該地區面向“三亞”、肩挑“兩洋”，區位優勢十分突出。在古代是南方絲綢之路要道；近代則是我抵御外辱、維護領土主權完整、實現民族獨立的戰略屏障；改革開放后，受地理區位、民族宗教、安全形勢等多重因素影響，當地經濟社會與文化教育發展相對滯后。近年來，隨著西部大開發戰略實施，尤其是“一帶一路”建設深入推進，西南邊境地區由“邊緣”“末梢”成為開放開發的前沿和輻射中心，迎來了前所未有的發展機遇，同時也直面復雜多樣的安全挑戰。進入新時代，如何將西南邊境地區打造成安全穩固的戰略屏障，為“一帶一路”建設順利推進提供有力支撐？如何在“一帶一路”背景下，開創西南邊境長治久安的新局面？是一個問題的兩個維度，關乎“一帶一路”建設深度推進，關乎西南地區安全穩定與長遠發展，必須予以高度關注，切實采取有力舉措，著力構建西南邊境立體安全生態體系。

一、“一帶一路”在緬甸、老撾、越南的生動實踐

2013年9月和10月，習主席出訪中亞和東南亞期間，相繼提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。“一帶一路”是習主席統籌國內國際兩個大局，將“中國夢”與“世界夢”有機銜接的重大戰略部署。緬甸、越南、老撾是我重要鄰國，是“一帶一路”沿線重要國家，對“一帶一路”倡議認同感強、積極性高。近5年來，“一帶一路”在該地區從倡議轉化為行動，相關配套舉措陸續出臺和施行，并取得了豐碩成果。

（一）特殊的地緣格局優勢為“一帶一路”在緬老越的順利開局奠定了堅實基礎

從地理區位上看，中、緬、老、越山水相連、血脈相融，自古以來就是友好鄰邦，與我有著悠久的交往融合傳統。從語言譜系上看，緬語、京語、寮語和漢語同屬漢藏語系，相互間有不少發音類似的詞匯，這在無形中拉近了彼此間的距離。從人種構成上看，四國都是黃種人，同屬南蒙古利亞人種，加之受歷史上民族遷徙、疆域變更等因素影響，四國邊境地區有16個同宗同族同源的跨境民族。他們通婚通商，交往密切。從風俗習慣上看，四國經度相似，幾乎沒有時差，氣候差異性不大，且人們在思維習慣、待人接物、飲食文化等方面也頗為相近，人文交流比較順暢。總之，遠親不如近鄰，我與緬、越、老之間始終存在無法隔斷的天然紐帶，這是任何域外國家無法取代的獨特優勢，為“一帶一路”的順利推進創造了得天獨厚的條件。

（二）我與緬老越經濟發展的高度互補性為“一帶一路”的落地生根提供了現實需求

普遍認為，不同國家和地區間經濟優勢越是分布不均衡、產業結構的雷同化程度越低，相互開展貿易得到的實惠就越多。從自然資源上看，緬老越都是自然資源豐富的國家，可以彌補我原材料、農產品、初級工業品方面的需求缺口；而中國在技術、資金方面的優勢，能極大促進3國的資源開發和基礎設施建設。從經濟發展水平上看，緬老越均是農業國，正處于工業化初期階段，工業門類不全、現代化水平不高，經濟體量不大；而我作為世界第二大經濟體，正處于產業結構升級轉型階段。深化“一帶一路”建設，能有效促進各國產業結構互補優化、調整升級。從貿易上看，我與緬老越貿易量穩步增長，是緬甸和越南的最大貿易國和外資來源國，是老撾第二大貿易國和最大外資來源地，且逆差有所下降，實現了合作共贏的良好局面。據統計，2016年，越、中貿易量同比增長2.5%、逆差下降33%；2016年，我對老投資同比增長12.5%；2017年，中緬貿易額達107.56億美元。

（三）“一帶一路”倡議在緬老越取得了較為豐碩成果

“一帶一路”倡議已同緬老越國家發展戰略深度融合，雙方均簽署了“一帶一路”合作備忘錄和雙邊合作規劃綱要。據統計，2016年，中國對外投資的17%集中于東南亞基礎設施領域，當年瀾湄合作機制建立以來，我與緬、越、老等國“一帶一路”合作發展迅速，形成了“瀾湄速度”“瀾湄效率”及平等相待、真誠互助的“瀾湄文化”。2017年11月19日，在緬甸首都內比都，中國外交部長王毅與緬國務資政昂山素季共同提出，建設從昆明經緬曼德勒再分別延伸至仰光、皎漂的“人字形”中緬經濟走廊，打造三端支撐、三足鼎立的大合作格局，獲得了緬方充分認可，成為真正落實中緬共建“一帶一路”政治共識和構建中緬命運共同體的關鍵舉措。2017年11月，我與越方簽署《共建“一帶一路”和“兩廊一圈”合作備忘錄》，實現了兩國發展戰略的對接；與老方達成共建中老經濟走廊的共識，實現“一帶一路”倡議與老撾“變陸鎖國為陸聯國”戰略深度融合。2017年12月，第四屆世界互聯網大會上，中、老等國共同發起《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》，標志著“一帶一路”合作開啟了數字經濟新篇章。

二、“一帶一路”背景下西南邊境面臨的安全威脅

回顧歷史，受沿線國家戰亂等影響，古絲綢之路曾經有過多次的衰落和中斷。東漢末期，西域紛爭不斷，導致陸上絲綢之路關鍵節點——天山南北的交通陷入停滯狀態；唐朝后期，“安史之亂”和阿拔斯王朝的擴張戰爭，阻斷了絲路中亞段通行；北宋時期，宋、遼、西夏、金之間常年戰爭，嚴重影響到陸上絲綢之路的中西交往。鑒古知今，沒有和平穩定的安全環境，地區及國家之間經濟合作、人文交流的繁榮與發展終究難以持續。西南邊境地區地域遼闊、人口眾多、政體多元、民族多樣、宗教繁雜，各國發展程度不一，這既為“一帶一路”的經濟合作與人文交流提供了無限可能，同時也潛藏著諸多矛盾與風險，處于國內外諸多矛盾疊加期、傳統安全威脅與非傳統安全威脅并存期、發展問題與民族宗教問題交織期3期疊加的特殊階段，極易引發沖突甚至局部戰爭，延緩甚至阻斷“一帶一路”在該地區的順利推進。

（一）國家政治角力失控引發局部戰爭

首先，西南邊境地區地理區位特殊，歷來是兵家必爭之地，更是大國政治的“角力場”。“一帶一路”建設在西南邊境地區順利推進，必然導致域外大國在該地區權力結構的變化，從而引發他們不同程度的戰略“焦慮”。其次，西南邊境地區鄰國進入現代民族國家的歷史較短，近代史上又遭受西方列強的殖民掠奪，對國家主權格外關注，面對中國日益增長的綜合國力和國際影響力，不同程度出現了“安全憂慮”。尤其與中國存在領土領海主權爭端的鄰國，受國內民粹主義思潮影響，會在無形中放大雙邊之間的一些摩擦、競爭或沖突事件。再次，西南邊境地區鄰國地緣政治形勢復雜、歷史問題突出、宗教矛盾尖銳。有的國家政局長期不穩，政府軍與反政府武裝對抗沖突不斷，極易引發地區戰亂。

（二）鄰國國內矛盾沖突激化導致邊境危機事件

從經濟發展上看，西南邊境地區鄰國社會經濟水平相對落后，抗風險能力弱，發展進程中的不可控因素多。因政策失當、金融危機等導致大面積失業、游行示威乃至發生內亂的可能性不能排除。從政治局勢上看，有的國家政治權力結構扁平化且未形成明顯核心，呈現出“民主化超前”的特點，政權及政策難以保持長期高度穩定；有的國家正處在民主化轉型初期，民主政治與軍政形態對撞激烈、沖突不斷，時常殃及我邊境安全穩定；有的國家政局雖長期保持穩定，但與泰國、柬埔寨存在邊境糾紛，不時劍拔弩張。從民族構成上看，緬甸有135個民族、越南有54個民族、老撾有68個民族，構成極為復雜，緬族、京族、老族分別作為3個鄰國的主體民族，在本國政治體制中占據主導地位，其中京族超過越南國家人口的3/4、老族占老撾國內人口的51%、緬族占緬甸國內人口的32%。復雜的人口結構導致民族矛盾尖銳、沖突頻發，已成為威脅周邊地區安全穩定的重大隱患。

（三）境內外暴恐勢力實施暴恐分裂活動

首先，隨著“IS”在國際聯合反恐壓力下瓦解，極端分子加速外溢，不斷向南亞和東南亞回流滲透，勾結當地極端勢力興風作浪，國際暴恐活動開始進入新的歷史周期。此外，西南邊境地區鄰國近來頻繁發生恐襲事件，對境內暴恐分子的示范刺激效應不容低估。其次，西南邊境地區是我國藏族的主要聚集區，是境外達賴集團重點滲透破壞地區。同時，在新疆常年保持高壓嚴打態勢下，新疆“三股勢力”外溢趨勢明顯，利用西南邊境地區的特殊區位和人文環境潛入潛出、伺機作案的現實威脅增加。2014年3月1日，昆明火車站發生的暴恐事件就是實證。再次，境外“東突”組織正加速融入國際恐怖網絡，已經形成以敘利亞、伊拉克為實戰訓練場、中亞和東南亞為轉運通道、阿富汗為滲透前沿的暴恐網絡。今后，“東突”暴恐勢力勾結國際暴恐組織襲擊我境外機構、項目和人員的風險增大。

（四）跨國犯罪集團實施違法犯罪活動

西南邊境地區毗鄰世界三大毒源地之一的“金三角”，且邊境各國發展程度不一，人口構成復雜。加之邊境沿線多為高原峽谷、原始森林、河溝田壟，存在大量便道、小道，邊管防控處于只防君子、難防小人的尷尬境地，給境外黑惡勢力、暴恐組織和跨國犯罪集團入境作案提供了便利。西南邊境地區“槍賭毒私”“盜搶騙拐”“黃黑恐特”等跨國違法犯罪活動突出。2017年，僅云南就查破涉毒案件20余萬起，繳獲毒品25.5噸，查獲欲走私出境制販毒劑1600余噸，位居全國第一。

（五）自然災害頻發進一步惡化了安全環境

西南邊境地區處在環太平洋地震帶和歐亞地震帶兩大地震帶之間，是世界上地震發生較多的地區，而該地區防震減災手段滯后、保障缺乏，難以應對大震大難。同時，該地區處于熱帶亞熱帶，森林覆蓋率高，植被茂密，一旦發生森林大火，極易蔓延越境，波及周邊多國，誘發社會動蕩。這些因素使西南邊境地區的安全形勢進一步惡化。

三、“一帶一路”背景下西南邊境地區安全事件的特點

西南邊境地區是多民族、多宗教與多文化交匯之地，周邊人文環境與地緣政治復雜，歷來是境內外敵對勢力滲透破壞的重點區域，安全形勢呈現一些獨有特點。

（一）國際化程度高

西南邊境地區地處我對外前沿，區位環境特殊，敵社情復雜，是敵對勢力滲透的“橋頭堡”、民族宗教的“接合部”和各種思潮的“交織地”，境內外敵對勢力和恐怖組織在這些地區內外勾聯，不斷壯大。同時，“一帶一路”背景下，該地區開放程度逐步提高，承辦以會議、文化、體育、經貿等為主題的大型國內外活動成為常態，影響力、關注度前所未有。一旦發生安全事件，極易造成國際影響，甚至引發外部干預。

（二）宗教化程度高

西南邊境地區特殊的地理位置和復雜的宗教環境，逐漸成為境外宗教勢力滲透的重點地區，給我邊境民族地區安全穩定帶來嚴峻挑戰。部分具有西方背景的宗教團體，打著布道、講經的幌子，宣揚和灌輸西方價值觀念，鼓吹宗教極端主義，發展宗教勢力，干預我正常的行政、司法、教育工作。近年來，印緬“愛與行動”組織專門設立“中國宗教傳播執行委員會”，直接對我進行基督教傳播；緬北地區最大教會組織緬甸基督教“浸信會”，在當地傳教速度迅猛，并引發云南邊民入教參會熱情。

（三）武裝化程度高

西南邊境地區歷史復雜、情況特殊。上世紀七八十年代，中越邊境發生過戰事；緬北地區常年武裝沖突，致使一些槍支彈藥和非法爆炸物管理失控、流散社會。特別是中緬和中越、中老邊境地區，盤踞多個“民族地方武裝”和反政府武裝組織，大部分組織擁有兵工廠，多數組織進行武器彈藥販賣活動，助推了邊境地區武器彈藥泛濫和涉槍涉爆案（事）件高發多發。同時，我西南境內部分少數民族有配槍帶刀的傳統習俗，民間非法制造槍支彈藥、管制刀具的現象較為突出，一定程度上催生了嚴重暴力案件，且這些案件的武裝程度和對抗程度也相對較高。

（四）關聯化程度高

當前，西南邊境地區國內國際問題疊加交織、歷史遺留問題和現實發展困境相互交錯、民族宗教矛盾與極端分裂主義相互影響，社會矛盾沖突的復雜性、敏感性、關聯性顯著增強，各種突發事件燃點低、規模大、爆發快、影響廣。一些涉及群眾切身利益的矛盾糾紛和事故案件極易被敵對勢力、暴恐分子、境外反動媒體和網絡利用。他們采取散布謠言、帶頭鬧事等方式誤導輿論方向，蠱惑煽動民族群眾，試圖不斷擴大事件范圍和程度，其目的就是要將小矛盾激化為大糾紛，將簡單問題擴大為復雜問題，將普通情況引發為極端事件。

四、以總體國家安全觀為指導構建西南邊境立體安全生態

2014年4月15日，習主席主持召開了中央國家安全委員會第一次會議，提出并闡述了“總體國家安全觀”，強調要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全之路。進入新時代，做好西南邊境安全工作，要牢固樹立和認真貫徹總體國家安全觀，科學統籌國際與國內兩個大局、整體與局部兩個層面、安全與發展兩件大事，以合作共贏為價值立場，以優態共存為認知前提，以構建命運共同體為基本目標，把影響地區安全的各種要素納入研究視野，把各領域相互傳導影響的諸多因素綜合起來考量，實現中央與地方、軍隊與地方、域內與域外、國際與國內“一盤棋”，著力構建長期性、整體性、綜合性的立體安全生態鏈，努力開創地區安全工作新局面。

（一）服從服務于國家發展大局，樹立區域安全新理念

一要強化全局觀念。緊跟習主席國家安全重大思想、重大關切和重大部署，自覺站在國際戰略大格局、地緣政治大棋局、國家安全大戰略的高度，站在保障推進“四個全面”戰略布局、“一帶一路”建設構想順利實施的高度，充分認清維護西南邊境地區安全在維護國家安全全局中的定位和意義，思考謀劃地區安全的各項工作要更好地著眼全局、服務大局，堅決避免出現因地方利益破壞整體、局部利益干擾大局的情況。二要強化系統意識。把西南邊境地區安全作為一個生態系統考慮，著眼建立可循環、可持續的安全生態鏈，既重視外部安全又重視內部安全，既重視國土安全又重視國民安全，既重視傳統安全又重視非傳統安全，既重視發展問題又重視安全問題，既重視自身安全又重視共同安全。要強化各種安全政策的整體性和聯動性，既要防止顧此失彼的應付式維穩，又要避免殺雞取卵的黷武式維穩，切實提高地區的“安全吸引力”和民眾的“安全感”“幸福感”。三要強化底線思維。習主席指出，要始終高度警惕國家被侵略、被顛覆、被分裂的危險，改革發展大局被破壞的危險，中國特色社會主義發展進程被打斷的危險。我們必須強化憂患意識，自覺做到凡事從最壞處準備、向最好處努力。特別是要把軍事手段作為最后的保底手段，抓緊抓實軍事斗爭準備，深化國防動員，建強國防設施，提升備戰能力，確保一旦邊境地區發生重大情況，能高效果斷應對，堅決捍衛國家和民族利益，實現黨中央、習主席決心意圖。

（二）著眼構建區域命運共同體，開創國際合作新局面

習主席深刻指出，安全問題早已超越國界，任何一個國家的安全短板都會導致外部風險大量涌入，形成安全風險洼地;任何一個國家的安全問題積累到一定程度，又會外溢成為區域性甚至全球性安全問題。西南邊境地區山水相連、血脈相通、安危與共，要不斷完善安全工作機制、改善地區安全環境，全力構建區域命運共同體。

一要強化發展戰略對接。發展方式的深度交融，是構成命運共同體的物質基礎。要在“平等”“雙贏”理念的指導下，充分發揮高層會晤、高級別經濟論壇等機制和平臺的作用，利用雙方在經濟結構、政策需求、民眾意愿等方面的互補性，妥善解決相互間因國家利益、產業升級等引發的結構性摩擦，加強發展戰略的對接和產業政策的協調，促進發展方式深入交融，實現共同發展。二要深化社會認同。社會互信與認同是構建區域命運共同體的核心要件和強大動力。要按照習主席提出的“官方民間齊動手，熱灶冷灶一起燒”的理念，加強與緬、越、老3國官方、民間、黨際、軍方等不同層級之間的交往，以多種渠道、多個層次的交流合作，不斷鞏固雙邊關系。要充分利用傳統媒體、新質網媒的力量，采取獨資、入股合資的方式，加強與各國媒體媒介的合作，用于傳播中國聲音、講好中國故事、樹好中國形象，深化各界互信與認同。督促在外中資企業承擔應有的社會責任，打造互利多贏的企業信譽，防止企業乃至國家形象受損。三要細化安全策略。西南邊境地區國家民族眾多、敵社情各異，面臨的安全環境和威脅也大不相同。要在總體國家安全觀的指導下，設立高級別專業性的安全治理機構，建立專門的“信息”“咨詢”“決策”“協調”和“監督”部門，統籌軍地、央地、政商多方行動，根據不同國家、不同地區、不同時段、不同情況細化不同的方案措施，做到一國一策，一事一策，一情一策，提高應對安全威脅的針對性和有效性。

（三）緊跟“一帶一路”進程，加快安全力量“走出去”步伐

中國安全力量“走出國門”，是保障“一帶一路”建設順利推進的重要手段。尤其是隨著“一帶一路”的推進，我海外利益不斷擴大與保護能力滯后之間的矛盾日漸突出，海外利益遭襲警報不斷，加快安全力量“走出去”步伐刻不容緩。

一要加強頂層設計。建立健全高級別協調機制，在“一帶一路”的總體架構下，負責協調外交、公安、解放軍、武警等部門的行動，有組織、有計劃、有步驟地推進安全力量“走出去”戰略。同時，要加快出臺我海外利益保護的相關法律，為我海外維穩行動提供法律依據。二要豐富合作機制。以“一帶一路”倡議為合作平臺，以構筑和保障陸上互聯互通網絡安全為合作目標，充分利用各種正式和非正式合作機制開展務實高效安全對話，與緬、越、老從保障邊境安全、打擊跨國犯罪、實施人道主義救援和自然災害救助、維護邊境生態安全等領域做起，逐步構建有序暢通、穩定有效的安全機制，形成多層次、全方位的安全合作格局。三要健全危機管控體系。加強“一帶一路”建設中的風險評估，關注沿線國家和地區的安全形勢動態，對可能發生的武裝沖突、恐怖襲擊做到早期識別、提前預警。建立及時、高效的“快速反應”機制，能夠根據情報線索，迅速厘清事（案）件性質、影響程度、危害后果，做到威脅發生時快速反應、及時應對，盡量消除或減輕危機，將破壞力和影響力降到最低。

（四）著眼實現國內長治久安，不斷優化維穩方式

一要樹立整體維穩思路。在全球化、信息化與網絡化時代，西南邊境地區的安全穩定不是單純的政治或民生問題，而是復合了經濟、社會、民族、宗教、歷史、語言、文化、認同感、國際關系等諸多因素在內的“復合性”問題。要將社會管理理念從管控型向服務型轉化，社會管理機制從化解型向預防型轉型，社會管理內容從單一化向多樣化轉變，社會管理手段從單一式向綜合式轉改，通過安全治理的綜合施策，促進形成繁榮穩定的“積極安全”環境。二要活用維穩手段。以實現區域長治久安為目標，兼顧國家、社會與人的安全，在以“剛性維穩”取得社會大局穩定的同時，更加注重“柔性維穩”手段創新，著力解決社會轉型時期的各種矛盾，切實尊重各民族的文化傳統、宗教信仰、生活習俗與生產生活方式，營造公平公正的制度環境，打造出經濟建設欣欣向榮，人民群眾安居樂業，社會治安秩序良好，生存生活環境優美的平安地域，增強各族人民的“安全感”“歸屬感”。三要全社會聯防共治。安全人人有責，安全人人受益。要推進治理體系和治理能力的現代化，提高安全治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，最大限度爭取民眾對安全工作的支持和配合；要善于依靠群眾，敢于發動群眾，建立多類型、多渠道、多層次，全民參與、群防群治的安全預警預防與應急管理體系，使各族人民在互利共贏、安全共享中，深化對國家和社會的認知、認可與認同，不斷調動他們共建安全、共享安全，以及保衛美好家園的積極性與主動性，從而為實現西南邊境地區的長治久安作出自己應有的貢獻。