確保“天下糧安”是國家重大戰(zhàn)略

□丁聲俊

（接上期）

（三）管好建設好糧食“圧倉石”的“天下糧倉”

這里所說的“天下糧倉”，意指各種形式的糧食儲備。政府的職責是重點管好管住國家糧食儲備，同時也指導和引導好民間的糧食儲存。20世紀90年代以后，我國逐步建立和發(fā)展起來成熟的糧食儲備體系，對保障國家糧食安全發(fā)揮了不可替代的作用。1990年9月，國務院發(fā)布和實施了《關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》，并于當年成立了國家糧食儲備局，屬國務院直屬機構。以此為契機，我國開啟了國家專項糧食儲備制度的建立、發(fā)展和完善的新階段，逐步形成了中央、省級、地縣等糧食儲備體系。

在世紀之交，我國對國家糧食儲備體制實施了具有里程碑意義的改革舉措。1999年，國務院決定建立中央儲備糧垂直管理體系，將國家糧食儲備局改革為國家糧食局，作為國務院直屬機構，由原國家計委代管。與此同時組建中國儲備糧管理總公司，專門負責中央儲備糧的經營管理。以此為契機，實現(xiàn)了糧食“政企分開”：各省（區(qū)、市）糧食局的中央儲備糧的經營管理業(yè)務全部移交給中央儲備糧管理總公司。新成立的總公司通過在重點地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫的方式建立垂直管理體系。2003年國務院頒布《中央儲備糧管理條例》，這是我國第一部規(guī)范中央儲備糧管理的行政法規(guī)，我國糧食儲備進入了改革和發(fā)展的新階段，不斷改革和調整糧食儲備體制、儲備機制，以及建立多項儲備制度。自2013年以來，全國新建倉容超過1500億斤，“危倉老庫”改造超過2400億斤，安全保障能力大幅增強。國家糧食局計劃到2018年政策性糧食的業(yè)務信息化覆蓋率達到50%，到2020年實現(xiàn)全覆蓋，對于保障國家糧食安全將發(fā)揮更重大的作用。

然而，國內外糧食生產、供給、貿易形勢瞬息巨變，狀況頻出。人們對糧食儲備制度、體制，以及儲備結構和儲備規(guī)模等，產生了不同的主張，甚至否定的看法。這需要在深入研究的基礎上，澄清認識，采取必要調整和健全措施。

1.堅持基本體制，調整規(guī)模結構

國家糧食儲備體制和機制是依據(jù)客觀條件和需要而建立的，它必然也必須隨著客觀條件和需要的變化而調整。自創(chuàng)建以來的實踐表明，中央儲備糧垂直管理體制是具有中國特色的、適合國情的、保障國家糧食安全的戰(zhàn)略措施，是重力“圧倉石”和市場的“穩(wěn)定器”，必須堅定堅持這一基本制度。同時又要根據(jù)環(huán)境的變化和需求，及時動態(tài)地進行調整、健全和完善，實現(xiàn)儲備規(guī)模適當，品種結構合理。

國家儲備糧包括中央儲備糧和地方國家儲備糧。適當?shù)膬湟?guī)模和合理的儲備結構，是國家儲備糧發(fā)揮功效的必要條件。由于我國人口眾多、消費量大、幅員遼闊、地形復雜、交通不便，國家糧食儲備規(guī)模需要適當高一些。即把FAO建議的17%—18%的糧食安全線適當提升到相當于消費量的25%上下。國家儲備糧食的結構可調整為：小麥第一位，占儲備總量的45%左右；稻谷第二位，占儲備總量的30%左右；玉米第三位，占儲備總量的15%左右；另外適量儲備一些豆類和油品。在儲備的總量中，要儲存適量的成品糧油，像面粉、大米等，并動態(tài)地保量“推陳出新”，以備應急需求。此外，要注重做到地區(qū)分布結構合理化，需要時，能及時調得出、用得上，解決燃眉之急。

2.理順體制機制，解決監(jiān)管問題

強化對糧食儲備的監(jiān)管，既是保障糧食儲備安全的必要措施，也是建立健全現(xiàn)代市場體系的必需步驟。然而，現(xiàn)在相關機構更多是一年幾次派人“查倉查庫”，查不勝查，成本甚高，事件仍層出不窮。其原因是，迄今人們偏重在技術上加強監(jiān)測監(jiān)管，而未找到和采取“根除病根”的藥方。實際上，近年來我國糧食儲備中出現(xiàn)的“弄虛造假”“出庫難”“轉圈糧”等問題的“病根”在于，對設計初衷只承擔中央儲備糧職能的中儲糧公司，附加上繁重的糧食“托市收購”的任務，而機構、人員等都未調整，儲備體制不順、機制不活、相互掣肘的問題越來越突出，導致中儲糧公司“小馬拉大車”的壓力越來越沉重。當今之計，必須以問題為導向，從體制機制的根本入手，采取根本性的改革措施，方能解決儲備糧監(jiān)管的難題。

一是調整、實現(xiàn)統(tǒng)一體制，消除產生“亂象”的根源。要明確中儲糧公司的定位職責。即明確它的基本職能是經營管理好中央儲備糧。確保中央儲備糧“數(shù)量真實、質量良好、調得動、用得上”。要全力增強服務宏觀調控能力，始終圍繞中心，突出主業(yè)，服務宏觀調控，廣積糧、積好糧、好積糧，嚴守安全、穩(wěn)定、廉政底線，有效發(fā)揮收購主力軍作用，為維護國家糧食安全做出新的貢獻。二是以適當形式把“天下糧倉”與“天下糧商”結合起來，實現(xiàn)儲備糧動態(tài)輪換。另外，對糧食“托市收購”實行招標制。稻谷、小麥的最低收購制度，還需要堅持實行，但必須調整和完善：在體制上，調整為招標制，即選擇符合確定條件的企業(yè)參與競標，中標者即取得收儲“托市糧”的資格；在機制上，要變“托市價”只升不降為及時調整、合理升降。三是合理提高儲備糧輪換費用。近年來，各種材料的價格都不同幅度攀升，多年前確定的儲備糧輪換費用標準不足，成為影響儲備糧輪換的一個因素。適當提升輪換費用標準，就會為儲備糧順利輪換排除費用的障礙。

3.創(chuàng)新儲糧形式，廣建共享糧倉

提升農村儲糧水平，減農戶儲糧損失，為農民排憂解難，是管好“天下糧倉”的重要部分。從農村廣闊分散、環(huán)境復雜不便、儲糧技術落后的現(xiàn)狀出發(fā)，農村儲糧宜采取不同的方式。在山地等交通閉塞地區(qū)，采取農戶儲糧較為適宜。在廣大糧食主產區(qū)，地勢平坦，交通方便，采取集約化、現(xiàn)代化儲糧形式更具優(yōu)越性。創(chuàng)建共享糧倉是適應農民需求和農村特點的儲糧形式。它的基本特點是改變了對傳統(tǒng)農村儲糧方式的認知，突出的是糧倉的使用權，而不是所有權。在采取共享糧倉形式下，產權讓位于資源共享，所有權讓位于使用權，市場讓位于網(wǎng)絡，是較之傳統(tǒng)儲糧方式的創(chuàng)新。農民會體驗到，對共享糧倉一定時間的使用權，比永久擁有但長時間閑置更有價值。這種農村共享儲糧方式，是符合我國糧食主產區(qū)農村特點，既可大大節(jié)約成本，又方便適用，廣大農戶樂于接受的農村儲糧方式。

（四）護好培育好糧食生產者的“天下糧人”

農業(yè)糧食產業(yè)的主人是農民，其生產熱情和積極性高漲，產業(yè)就興旺，反之，產業(yè)就衰落。我國農業(yè)糧食向現(xiàn)代化邁進的過程，是不斷推進其市場化、組織化、科技化、生態(tài)化、優(yōu)質化、效益化、適度規(guī)模化的過程，對農業(yè)糧食的職業(yè)要求日益提高。基于此，既應切實保護好“天下糧人”的權益，又必須扎實培育和提升“天下糧人”的素質。

1.有力和有效地保護農民權益

當前，保護好“天下糧人”權益的重點是，在推進農村土地流轉中必須突出農民的主體地位。為此，必須充分尊重農民意愿，最大限度保障農民利益，及時回應農民訴求。要牢牢把握好農村土地流轉和規(guī)模經營的“度”，做到堅持與當?shù)匦滦统擎?zhèn)化進程相適應，與農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農民的接受程度相適應。鼓勵和引導農民把土地向規(guī)模化經營的農民專業(yè)合作社流轉，以釋放更為豐厚的改革紅利。

2.培育和造就現(xiàn)代職業(yè)農民

從實質上說，“天下糧人”指的就是現(xiàn)代職業(yè)農民。這種新型農民除了符合農民的一般條件之外，還要通過培育和再塑，賦予其新稟賦和新特質：（1）他們是具有“四自權”的現(xiàn)代市場主體。即具有自主決策權、自主經營權、自負盈虧權和自我發(fā)展權，能夠充分進入市場、利用市場，實現(xiàn)農業(yè)糧食產業(yè)經濟的效率和效益最大化。（2）他們是有信念的農業(yè)糧食大軍。即不忘初心，牢記使命，以務農為終身職業(yè)，愛業(yè)、敬業(yè)、興業(yè)，把農業(yè)糧食產業(yè)做優(yōu)做強，同時還保證后繼有人，促使農業(yè)糧食大業(yè)長盛不衰。（3）他們是有文化并具社會責任感的有組織的隊伍。即運用先進文化科技知識，在全力發(fā)展農業(yè)糧食產業(yè)經濟的同時，還主動承擔對生態(tài)、環(huán)境、社會及后代的責任。（4）他們是穩(wěn)定的以土地等為生產資料的農業(yè)糧食生產經營者。不言而喻，從事這樣職業(yè)的農民，當然必然是長期居住在農村社區(qū)，把生產搞得好上加好，把農村建得美上加美，把生活提得富上加富。可以想見，有了這樣合格的“職業(yè)糧人”，就為我國農業(yè)糧食產業(yè)打下了最堅實的根基。

3.選擇農民樂于接受的組織形式

培育、造就合格的新型“天下糧人”，必須選擇農民樂于接受的、適用的組織形式。中外農村合作制發(fā)展的歷史表明，農村股份合作制，既可保障農民在農村經濟社會中主體地位，又促使他們提高收益，是農民最樂于接受的、適合農業(yè)糧食產業(yè)經濟特點的組織形式。這種股份合作制的基本要素包括：確立“三自”方針，即“自主、自治、自助”；實施“三民”宗旨，即“民辦、民用、民有”；堅持自愿、民主、平等“三原則”，以及提供統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一出售等“五統(tǒng)一”服務。按照上述方針、宗旨和原則，農民自愿以股份形式把土地流轉入合作社，建立股份合作社，具有“五化”優(yōu)越性：農民自愿以土地股份入社，成為股東，確立了農民地位主體化；農民社員選舉合作社的領導班子，與農民共同相處，實現(xiàn)利益一致化；合作社實行土地統(tǒng)一經營和提供“五統(tǒng)一”服務，實現(xiàn)了適度規(guī)模化；有利于采取現(xiàn)代技術設備和科學方法，促進生產現(xiàn)代化；合作社統(tǒng)一收儲，具有與市場對話的話語權，可選擇有利時機出售產品，促進市場化和效益最大化。

五、余論：咬定青山不放松，確保“糧安”無不勝

糧食是一個常說常新的古老話題、一個治國理政的永恒主題，連著天下安定之要端，系著天下蒼生之溫飽，定著天下糧倉之盈虧，撐著天下耕者之禍福，含著天下糧政之要義。翻閱古今中外治國理政史，一項居“八政之首”的國策就是保障糧食安全。“糧食安”就“民生安”；“糧食定”就“天下定”。擁有13億多人口的大國，對糧食尤其是對優(yōu)質糧食的剛性需求依然強勢。面對風雨跌宕、復雜多變的國際環(huán)境，確保我國糧食安全是“堅持總體國家安全觀”的重要內容，是個重大戰(zhàn)略，而不是技術問題，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”。這一總體國家安全觀為國家糧食安全指明了戰(zhàn)略方向、開闊了戰(zhàn)略思路、堅定了戰(zhàn)略定力。可以滿懷信心地展望，只要咬定青山不放松，堅定落實糧食安全的治國理政之大政，我國就一定能掌握糧食主動權，不僅把飯碗牢牢端在自己手上，而且必然成為世界糧食安全的穩(wěn)定力量。

（中國人民大學中國合作社研究院首席研究員）

轉自《中州學刊》2018年第4期“三農問題聚焦”欄目