淺析農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)的現(xiàn)狀與完善對(duì)策

胡鵬

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變化，農(nóng)村養(yǎng)老問題不斷趨于嚴(yán)峻，在全面建成小康社會(huì)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求下，鄉(xiāng)村養(yǎng)老體系建設(shè)亟待解決，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式的需求更加強(qiáng)烈。文章以實(shí)例分析農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)現(xiàn)狀和主要問題，并對(duì)今后養(yǎng)老體系的完善提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老；體系；構(gòu)建

中國農(nóng)村人口較多，隨著老齡化社會(huì)的到來，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和老齡化問題更為突出，留守老人、孤寡老人具有顯著的特點(diǎn)。近年來我國城市人口的養(yǎng)老體系基本形成，但是農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)仍然比較薄弱，農(nóng)村老年人仍主要靠自己以及子女養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老理論和實(shí)踐方面均未引起重視。黨的十九大報(bào)告指出，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此需要逐步探索和解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，這直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)進(jìn)程，關(guān)系到能夠使農(nóng)村居民共享改革發(fā)展成果，是一個(gè)公平正義的問題。本文實(shí)例剖析某市農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)主要做法、存在的問題，并對(duì)未來農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)提出對(duì)策，為農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決提供一些參考性的建議。

一、農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)現(xiàn)狀

以2017年2月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為研究對(duì)象，該市 60周歲以上的老年人121.91萬人，80周歲以上的老年人18.27萬人。60歲以上老年人中，農(nóng)村人口數(shù)量為64.83萬人，占全市60歲以上老年的比例為53%，為城鎮(zhèn)老年人的1.14倍。農(nóng)村老年人在各年齡段均略高于城鎮(zhèn)人口，隨著年齡的不斷增加，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的老年人數(shù)量逐漸趨同，百歲以上老人，城鎮(zhèn)的數(shù)量高于農(nóng)村，為農(nóng)村百歲以上老人的1.25倍。

由此可見，農(nóng)村老年人總量高于城鎮(zhèn)，養(yǎng)老服務(wù)需求總量更高，并且隨著年齡增加，農(nóng)村高壽老人占比逐漸降低，表明農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍需要改善。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)主要的養(yǎng)老方式包括家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老以及社區(qū)養(yǎng)老，但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，家庭養(yǎng)老逐漸顯現(xiàn)出很多問題、土地養(yǎng)老隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)出現(xiàn)許多不確定性、多數(shù)60歲以上老人并未購買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老處于起步階段，因此為建設(shè)更為完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系， 該市從組織體系、設(shè)施建設(shè)、優(yōu)惠扶持、規(guī)范管理等各個(gè)方面，逐步建設(shè)覆蓋到鄉(xiāng)村的養(yǎng)老體系。

一是老年優(yōu)待政策不斷鞏固提高，80周歲以上老年人高齡津貼制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全市累計(jì)發(fā)放高齡津貼6766.2萬元，累計(jì)免費(fèi)為老年人辦理優(yōu)待證90073張。財(cái)政資金及福彩資金用于養(yǎng)老事業(yè)經(jīng)費(fèi)有較大增長。老年人社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠和均等化轉(zhuǎn)變。二是社會(huì)養(yǎng)老保障體系進(jìn)一步完善，農(nóng)村“五保”集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)人均標(biāo)準(zhǔn)分別提高到6000元/年和4200元/年。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)長足發(fā)展。全市城鄉(xiāng)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)不斷改造升級(jí)，市、縣兩級(jí)全部建設(shè)有綜合性社會(huì)福利院，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)163家，養(yǎng)老總床位達(dá)2.3萬張。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率達(dá)到77%，農(nóng)村老年人互助照料活動(dòng)中心覆蓋率達(dá)到38%。三是社會(huì)養(yǎng)老多元格局初步形成，通過多元投入，全市新改建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38個(gè)，總投資約2.96億元，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從2010年的11家增加到30家，全市城鄉(xiāng)基層老年協(xié)會(huì)建成1570個(gè)。

二、農(nóng)村養(yǎng)老主要問題

近年來隨著農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的不斷發(fā)展，當(dāng)?shù)卣诜e極應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化發(fā)展趨勢(shì)，不斷探索符合實(shí)際情況的農(nóng)村養(yǎng)老模式，但總體上來說，養(yǎng)老體系建設(shè)尤其是農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)仍處于探索的初始階段，其他地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)也存在相同或相似的問題，目前該市農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)存在的主要問題有以下幾個(gè)方面

（一）養(yǎng)老體系建設(shè)跟不上養(yǎng)老需求的發(fā)展

一是老齡化程度不斷加深，全市農(nóng)村60歲以上老年人人口數(shù)量為64.83萬人，占總?cè)丝诘?.8%，80歲以上的高齡老人有10.04萬人，90歲以上老人有1.23萬人。二是農(nóng)村老齡化問題突出，城鄉(xiāng)空巢家庭接近40%，高齡、空巢、失能、失獨(dú)等特殊困難老人數(shù)量將持續(xù)增加。三是社會(huì)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等方面的任務(wù)將更加繁重，老齡人口持續(xù)增加，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加。

（二）農(nóng)村老人醫(yī)療負(fù)擔(dān)重

一是農(nóng)村醫(yī)療保障體系建設(shè)不充分，與城鎮(zhèn)不同，農(nóng)村老年醫(yī)療保險(xiǎn)涵蓋范圍小，報(bào)銷比例不高，慢性病比例較高，個(gè)人負(fù)擔(dān)比重大。二是農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)薄弱，老年人失去勞動(dòng)能力之后也就失去了經(jīng)濟(jì)來源，醫(yī)療負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到子女身上，部分老人為降低醫(yī)療支出，不得不選擇保守治療或放棄治療。

（三）社會(huì)化保障程度低

一是參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)程度不夠，農(nóng)保參保率低，部分人觀念仍然未能轉(zhuǎn)變，子女養(yǎng)老理念深入。二是超齡老人不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)只有在60歲以前購買，60歲以后享受，對(duì)于已超60歲老人，沒有相應(yīng)的社保政策，與這樣的養(yǎng)老“保險(xiǎn)”無緣。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平和補(bǔ)助低，保障水平起點(diǎn)低，養(yǎng)老金不能保障生活，一方面降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障意義，另一方面也降低了購買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿。

（四）市場(chǎng)化參與程度低

一是市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要還是以公辦運(yùn)作為主，社會(huì)參與市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未真正形成。老年人服務(wù)市場(chǎng)還不成熟，缺乏有資質(zhì)的為老年人服務(wù)實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織的龍頭引領(lǐng)。二是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)理念落后，老年人靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念影響較深，自費(fèi)購買所需養(yǎng)老服務(wù)的理念尚未形成。

（五）養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)人才匱乏

一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，發(fā)展時(shí)間較短，由于養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人才缺乏，專業(yè)化水平低，敬老院的規(guī)范化管理水平仍需進(jìn)一步提高。二是養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人數(shù)與農(nóng)村養(yǎng)老需求的快速增長不相適應(yīng)，主要體現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)薄弱，養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展水平較低，服務(wù)隊(duì)伍職業(yè)素質(zhì)亟待加強(qiáng)。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老體系的建議

逐步完善農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老體系，維護(hù)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障權(quán)益，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面建成小康社會(huì)的要求。針對(duì)目前多數(shù)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老均存在的問題，提出以下建議：

（一）提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和質(zhì)量，滿足不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求

一是大力發(fā)展新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充養(yǎng)老服務(wù)能力，充分挖掘農(nóng)村閑置資源，利用閑置學(xué)校、房屋、村委會(huì)等設(shè)施，改造成為養(yǎng)老服務(wù)中心，建立具有老年人活動(dòng)中心、關(guān)愛中心等功能的養(yǎng)老之家，通過整合資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，探索建立留守兒童和空巢老人服務(wù)一體的服務(wù)中心，通過購買服務(wù)、鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等方式，探索農(nóng)村養(yǎng)老運(yùn)營模式，使農(nóng)村老年人離家不離村、就近得到居家養(yǎng)老服務(wù)。二是提高農(nóng)村福利院的服務(wù)功能，改善福利院設(shè)施，提高福利院服務(wù)能力，滿足不同特殊特困老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時(shí)積極開展面向社會(huì)老年人的養(yǎng)老服務(wù)，擴(kuò)大福利院服務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象，培育農(nóng)村福利院發(fā)展成為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。為保障養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量，防止欺老、虐老現(xiàn)象發(fā)生，需加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，使老年人的合法權(quán)益得到維護(hù)，社會(huì)福利院服務(wù)質(zhì)量提升也能夠吸引更多老年人。三是打造護(hù)、康、養(yǎng)的綜合性服務(wù)社區(qū)，建設(shè)農(nóng)村綜合服務(wù)社區(qū)，支持社工去農(nóng)村發(fā)展，建立專門服務(wù)老人的社工服務(wù)工作站，利用社工的專業(yè)優(yōu)勢(shì)為老人提供養(yǎng)老、心靈慰藉服務(wù)。

（二）探索發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新途徑，降低養(yǎng)老醫(yī)療負(fù)擔(dān)

一是加大財(cái)政投入力度，提升農(nóng)村機(jī)構(gòu)和設(shè)施的服務(wù)能力，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療資源與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老院的有效對(duì)接，加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)全程監(jiān)管和健康管理。二是鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)走出去，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，向老年人提供良好的醫(yī)療服務(wù)，并逐漸形成穩(wěn)定的制度，加強(qiáng)中醫(yī)與養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)合，真正做到醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。三是充分利用本地醫(yī)療資源，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的合作，為老人提供護(hù)理、康復(fù)服務(wù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生室健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村老人上門巡診，緩解就醫(yī)難問題。四是探索老年人健康檔案服務(wù)模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為老人提供家庭醫(yī)生式服務(wù)，提供健康診療檔案，做好預(yù)防保健干預(yù)，使疾病得到及時(shí)治療，降低因病支出負(fù)擔(dān)。

（三）增加農(nóng)村老人社會(huì)保障投入，提高社會(huì)保障水平

一是進(jìn)一步提高農(nóng)村老年人優(yōu)待水平，逐步拓展優(yōu)待項(xiàng)目和范圍。鼓勵(lì)社會(huì)各行業(yè)廣泛開展形式多樣的敬老愛老創(chuàng)建活動(dòng)。二是提高農(nóng)村社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)注度和參與度，建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)情況相適應(yīng)的自然增長機(jī)制。三是完善保險(xiǎn)政策，提高針對(duì)農(nóng)村老年的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開發(fā)力度，鼓勵(lì)支持老年人投保意外傷害保險(xiǎn)。探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，以社會(huì)互助共濟(jì)方式籌集資金，為長期失能老年人的基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障。

（四）建立健全市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制，吸引市場(chǎng)主體參與

一是細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)營的制度，貫徹全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的有關(guān)政策要求，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”改革。優(yōu)化扶持政策，保障養(yǎng)老用地供應(yīng)，落實(shí)稅費(fèi)減免和水、電、氣優(yōu)惠政策。加大金融業(yè)支持養(yǎng)老服務(wù)力度，鼓勵(lì)各商業(yè)銀行對(duì)養(yǎng)老服務(wù)組織的融資貸款。二是鼓勵(lì)養(yǎng)老多元投入，積極鼓勵(lì)外資、民資和集體經(jīng)濟(jì)等社會(huì)企業(yè)、組織和個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化和籌資渠道的多元化，鼓勵(lì)采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作等方式支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使社會(huì)力量逐步成為養(yǎng)老市場(chǎng)投資的主體力量。三是整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)社會(huì)資本將閑置廠房、學(xué)校、等社會(huì)資源整合改建為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法依規(guī)設(shè)立多個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、連鎖化、品牌化運(yùn)營。

（五）著力培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍，保障養(yǎng)老服務(wù)能力

一是編制人才培養(yǎng)規(guī)劃，加快培養(yǎng)老年服務(wù)管理、保健、護(hù)理、康復(fù)、社工等專業(yè)人才，鼓勵(lì)大、中專院校對(duì)口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。二是強(qiáng)化護(hù)理教育培訓(xùn)。大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)管理人員和專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，積極組織參加部、省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，有計(jì)劃開展針對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員培訓(xùn)。三是提高服務(wù)人員待遇，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員整體待遇和地位，推動(dòng)依法規(guī)范用工，鼓勵(lì)給予養(yǎng)老護(hù)理員特殊獎(jiǎng)勵(lì)。四是鼓勵(lì)農(nóng)村中年婦女和低齡老人參與養(yǎng)老事業(yè)，為她們提供養(yǎng)老護(hù)理技能培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，經(jīng)過培訓(xùn)的留守婦女可以照顧農(nóng)村社區(qū)中的老人，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。

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（作者單位：中共荊州市委黨校）