中國農業生態轉型的制度構建

駱世明

我國目前生態農業建設還存在制度建設落后的局面，既缺乏制約錯誤行為的可操作措施，也缺乏有效的、普惠的、制度性的激勵措施。因此，建立我國農業綠色發展的體制與機制已是當務之急。

上世紀60年代以后，工業化過程野蠻破壞帶來的后果逐步顯現，人類的環境意識覺醒，以1991年聯合國糧農組織在荷蘭召開的農業與環境國際會議為標志，農業進入到生態化階段。農業的目標不僅僅是吃飽穿暖的產品供應和市場盈利的經濟效益，還明確了農業要支撐、保護和恢復良好的生態環境，要促進對社會精神文化的正面影響力。

上世紀70年代，我國有識之士就已經獨立提出了我國“生態農業”的構想，于80年代開始積極探索和實踐。在中國悠久傳統農業和豐富民間實踐的基礎上，經過30多年的探索，已經在生態農業的模式與技術體系方面累積了豐富經驗，有關生態農業機理性的高水平研究得到了國際認可。

人們對我國生態農業進行定義時，有關描述盡管有所不同，但是其內涵是清晰的，可以歸納為：生態農業是一種積極采用生態友好方法，全面發揮農業生態系統服務功能，促進農業可持續發展的農業方式。“生態友好方法”是指一系列尊重自然、保護自然、順應自然、效法自然的農業模式與技術體系。“生態系統服務功能”是指生態系統能夠為人類利益提供的各種產品與服務。這些產品與服務包括提供物質產品、調節生態環境、影響精神文化、維護全球環境穩定等。“可持續發展”包括社會經濟、生態環境、精神文化的可持續。

一、我國生態農業建設的新階段

如果說我國從上世紀70年代至今主要集中解決了生態農業建設的方法問題，那么到了今天，農業生態轉型就已經到了生態農業制度構建的階段了。農業生態轉型的主要矛盾已經不是不知道生態農業如何做，而是如何讓廣大農民和農業經營者愿意參與生態農業建設。中共中央和國務院于2017年9月發布了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，明確了創新體制機制是推進農業綠色發展的關鍵。

應當承認，我國目前生態農業建設還存在制度建設落后的局面。至今我國農業生態轉型中，政府實施的短期項目多，普惠的長期政策少；有關文件中原則陳述多，可操作性辦法少；定性目標多，定量的行動措施少。目前對于需要約束的行動，例如對于焚燒秸稈、亂排糞污、過量施用化肥、濫用農藥獸藥、超標用水、農膜污染等涉及農業生態破壞、資源耗竭、環境污染的這些需要扭轉的行為，多數地方缺乏明確、具體的限額標準和正確的行動方法，也缺乏制約錯誤行為的可操作措施。對于需要激勵的行動，例如農業生物多樣性利用、農業循環體系建設、資源節約型技術使用、污染處理技術等，多地方還沒有建立有效的、普惠的、制度性的激勵措施，主要還是依賴項目投入和實施示范。因此，建立我國農業綠色發展的體制與機制已是當務之急。

二、建立我國的生態農業認定制度

開展生態農業認定很重要，因為這是政府實施生態補償的重要依據，是生態農產品市場建立的前提，還是公眾信任和支持生態農業的基礎。關鍵問題是生態農業的認定標準如何制定，認定程序如何設計。

（一）生態農業認定標準的制定

這需要回顧生態農業建設的“初心”。由于在農業工業化過程中出現了日益嚴重的資源耗竭、環境污染、生態破壞和食品安全問題，農業的生態轉型，或者說生態農業建設才顯得必要。因此生態農業的認定標準也就需要針對上述問題制定。只有達到資源匹配、生態保育、環境友好、食品安全的才可以認定為生態農業。資源匹配指標應當考慮水資源、耕地資源、漁業資源、草地資源、農業生物種質資源的使用速度與更新速度（包括數量與質量更新）的平衡關系。生態保育指標應當考慮水源林、農區自然與半自然植被、濕地灘涂等生態功能區及生物多樣性的保護和修復。環境友好指標應當考慮水體污染、氣體污染和固體污染的是否得到妥善處理，污染排放量是否低于環境容量和環境自凈能力。食品安全指標可以參照國家的食品安全標準，對已經獲得綠色食品或者有機食品認證產品可以認定達到生態農業的食品安全指標。

這個生態農業的認定標準有幾個值得注意的問題。第一，不把社會經濟指標列入，原因是有些生態農業經營者本來就不以盈利為目標，也有不少生態農場由于注重了生態環境效益，產生了正的外部性，而在產量和市場盈利方面就不一定能夠體現出優勢，需要在獲得生態農業認定之后或者獲得政府生態補償之后才能顯現經濟上的優勢。對于充分就業、青年成長、性別平等、種族平等、社會穩定、民俗傳承、文化繁榮等社會效益方面，由于既不是生態農業要面對的特殊問題，也不是個別經營者能夠完全解決的問題，因此不宜列入認定指標體系。這些社會問題更需要地方政府挑起責任和制定規范。第二，不同的區域和不同的產業結構有不同的主要矛盾，因此認定標準應當各有不同。例如南方降雨充沛的區域就不一定考核水資源節約的問題，反而要重視排水的污染問題。第三，對于生態農業來說，資源匹配、生態保育、環境友好、食品安全缺一不可，因此認定過程中任何一個指標達不到，都要實施“一票否決”。

（二）生態農業的認定程序

根據過去有關認定和認證工作的經驗教訓，有必要建立一個低成本、盡量簡化的認定程序。可以考慮建立如下的認定程序：第一，農業經營主體申報：農業經營主體按照認定指標逐一進行自查，如果指標不能夠自查的可以邀請第三方進行檢測。所有指標達標的可以獲得申報資格。第二，信息公開：有關申報信息網上公示，農場也要樹立公告牌公示，接納鄰近居民、附近農場、消費者和其他管理部門如環保、國土、衛生、食品部門的監督和投訴。第三，現場抽查：如果沒有接到任何投訴的，可以邀請第三方隨機抽查20%左右的申報農場，而且僅僅就一些30～50%的關鍵指標進行抽查，以便降低抽查成本。如果有投訴的，必定進行檢查。第四，發證和實施獎勵：對于合格的經營單位，政府授予“生態農業”標志并給予生態補償。經營者在申報過程中發生的檢查費用可以采用后補助方式補貼。經營者的產品可以用“生態農產品”上市。認定的有效期在第一次可以三年，第二次可以考慮五年，第三次之后可以考慮沒有投訴就免檢。第五，誠信記錄：通過信息網絡隨時接納對生態農場和生態產品的投訴，并根據投訴進行必要的核實。被證實違反了生態農業認定標準的，根據違反的嚴重程度和是否主觀有意等，實施不同的懲罰措施，從警告、罰款、取消生態農業認定，到移交司法部門處理等。

三、建立我國生態農業建設的綠色行動清單

假如說生態農業認定標準主要是根據農業經營單位的外部表現，那么生態農業建設的綠色行動清單就是主要針對農業經營單位內部結構與功能的調節。良好的外部表現是農業內部結構功能合理調整的結果。國家需要通過建立農業綠色行動的激勵政策，引導廣大農業經營者逐步走上農業生態轉型的軌道，積極投身生態農業建設。

（一）農業綠色行動清單的制定

根據我國生態農業建設的經驗，與農業系統結構調整有關的生態農業模式可以歸納為：農業生物多樣性利用模式、農業循環體系構建模式、區域景觀布局優化。與輸入輸出有關的主要生態農業技術可以歸納為：資源節約、資源替代與資源增殖技術，污染防治與環境保護技術，農產品加工、運輸與存儲技術等。在國家這一級，需要構建綠色行動清單的框架和指導意見。在省市一級要根據各地的區域和行業特點，具體制定操作性強的綠色行動清單。根據清單，編制出圖文并茂，農業經營者容易看得懂、容易操作的行動手冊。在行動手冊中，每一個綠色行動的描述都應當包括：行動的名稱、行動的方法、需要的投入和產生的效益。如果政府已經制定了有關綠色行動的激勵措施，手冊中應當包括該行動的激勵措施和補貼水平等信息。

（二）農業綠色行動清單的實施

農業綠色行動清單的實施可以分為以下幾個步驟。第一，政府制定了綠色行動清單之后，要做廣泛宣傳解釋和發動，盡量讓所有的農業經營者了解，做到人手一本“農業綠色行動手冊”。第二，要尊重農業經營者的決策權，讓經營者根據自身的生產結構、環境特點和政府的激勵水平來選擇具體的行動措施。需要政府補貼的綠色行動由經營者提出申請，具體列出實施的時間、地點、規模和成本，并根據政策提出申請的補貼量。第三，地方政府根據當地實際情況選擇優先產業類型和優先實施區域，根據政府總預算經費，選擇最能夠解決區域農業生態問題和形成農業產業優勢的行動給予支持。所有補貼信息公開，以獲得公眾的監督。第四，采用事先投入、事后補貼、分期補貼等不同方式發放補貼，并對行動的質量和效益邀請第三方進行抽查。抽查結果與生態農業認定一樣，列入誠信記錄，并給予相應的獎勵或者懲罰。

（三）農業綠色行動清單的補貼體系

目前我國支持農業的政策補貼類型多，資金量也大。只要改變一下補貼的標準與補貼的程序，有關農業補貼就可以納入到農業綠色行動清單中來。例如：（1）有關糧食、農資、農機和良種的直接補貼，可以向歐盟學習，適當增加對農業生態環境的要求。（2）參照實施多年的退耕還林補貼和草畜平衡獎勵，可以進一步建立針對不同區域主要生態環境和資源耗竭問題的關鍵綠色行動補貼辦法。（3）國家現行的農業技術服務補貼應當重視對生態農業認定和對農業綠色行動的宣傳、培訓、咨詢與服務的補貼。（4）國家現有的農業災害損失補貼需要研究由于投入化肥、農藥、獸藥和激素的減少可能帶來的生態農業風險補貼。

隨著我國社會經濟的發展，相信國家也能夠新增綠色行動專項經費和生態農業認定補貼的投入，加上原有補貼機制的完善，就能夠逐步建立起一個完整的農業綠色發展機制體制。

責任編輯：馬莉莎