新時代做好我國退役軍人管理保障工作初探

薛 亞

內容提要：軍人職業，承載著一般行業無法比擬的艱苦和風險，軍人為維護國家主權、安全、發展利益犧牲奉獻。深入貫徹落實黨的十九大精神和十三屆全國人大一次會議精神，高標準做好退伍軍人管理保障工作，是政府和社會義不容辭的職責。新時代，新成立的退役軍人事務部，要切實摸清我國退役軍人數量、結構、質量、特點、需求，以及退役軍人工作面臨的突出問題，有針對性地提出新思路、拿出新舉措、付出新努力，扎扎實實做好退役軍人管理保障工作。

黨的十九大報告明確指出：“組建退役軍人管理保障機構，保護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業。”十三屆全國人大一次會議，通過了組建國務院正部級退役軍人事務部的方案，標志著我國退役軍人管理保障體制實現了歷史性進步。軍人職業承載著一般行業無法比擬的艱苦和風險，軍人為維護國家主權、安全、發展利益作出了巨大犧牲奉獻。深入貫徹落實黨的十九大精神，高標準做好退伍軍人管理保障工作，是新時代賦予政府和社會義不容辭的職責，需要各級政府組織、社會團體付出更多真情和努力。

一、組建退役軍人事務部的時代意義及對這一機構主要工作職責的理解

軍人職業，是全社會最需要犧牲奉獻精神的職業，因而更需要通過全社會的尊敬來培植和提升其榮譽感。二戰以來，世界主要國家都十分重視退役軍人管理保障工作。美國較早就成立了政府退役軍人保障工作機構，并于1989年發展成立了美國聯邦政府退伍軍人事務部，現總部編制人員4000人，成為僅次于國防部的聯邦第二大部，有效幫助退役軍人重新融入社會，增強了退役軍人的歸屬感、榮譽感，穩定了軍心，極大地提升了現役軍人的士氣。俄羅斯也相繼出臺了《軍人地位法》《退役軍人及其家庭成員社會適應國家綱要》等保障性法規文件，對退役軍人及其家庭成員的社會保障、退役安置等方面的權益和福利待遇作出了明確規定。新形勢下，黨中央決策成立退役軍人事務部，體現了以習近平同志為核心的黨中央對我國退役軍人工作的高度重視，為新時代做好退役軍人管理保障工作、統籌國家與軍隊發展，推進實現黨的強軍目標奠定了體制基礎。這既是對社會期盼的及時回應，也是對全軍將士的極大鼓舞，對凝聚軍心士氣、推進強國事業具有重大深遠意義。

我國成立的退役軍人事務部，將原民政部的退役軍人優撫安置職責，人力資源和社會保障部的軍隊干部轉業安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責整合，形成了黨中央、國務院管總，覆蓋全體退役軍人，橫向貫通軍地的新型管理保障體系，實現了黨和國家對軍人這一特殊群體人生發展全流程的集中統一管理。

從退役軍人事務部的具體工作職能看，作為黨中央、國務院、中央軍委專門負責組織領導退役軍人管理保障工作的高層領導機構，將主要承擔保障退役軍人合法權益、更好地為退役軍人服務的主體職能。即主要負責制訂完善退役軍人管理保障方面的法規、政策并組織落實，負責掌握退役軍人的情況信息，負責就退役軍人事務溝通軍隊、政府相關職能部門，負責監督社會公益性退役軍人組織的運行，等等。從保障工作內容來看，將需要推動軍人和軍屬身份地位、權益保障、優撫安置立法，做好轉業、復員、退休干部和退役士兵的移交安置工作，深化退役軍人醫療、住房、工資、保險、養老等制度調整改革等，從而建立并不斷健全有利于部隊官兵成長成才、安心敬業的職業發展機制。

二、當前我國退役軍人的主要構成情況

新中國成立以來，共有5700多萬退役軍人，他們集中來自5個時期。

（一）新中國成立后到1958年底。一是新中國成立之初的1950年4月，為恢復國民經濟，中央決定壓縮軍隊規模①《當代中國軍隊的軍事工作》（上），35頁，北京，中國社會科學出版社，1989。，復員軍人150萬人，經過幾個月的努力，實際復員了100多萬人。二是抗美援朝戰爭結束前后，進行了3次精簡，到1958年底，減少了約371萬人。如今，上述退役軍人，即便是當年十五六歲參軍，也已步入耄耋之年。

（二）1960年到1982年前后。總體上受復雜國際安全局勢影響，除正常離退休以外，退役數量不大。比如，1966年3月軍隊總員額達437萬人，至1979年2月最多時達到602.5萬人。1975年后進行了多次精簡，根據第三次全國人口普查公布的數據，1982年解放軍現役軍人已減為423.8萬人②《1985年世界軍事年鑒》，9頁，北京，解放軍出版社，1986。，減少178.7萬人。目前，這部分退役人員年齡多數在55～76歲。

（三）1985年到2005年前后。這一時期，主要是根據加強軍隊質量建設，走中國特色精兵之路的要求，軍人開始規模化退伍回歸社會。1985年我國政府作出裁軍100萬的決定，至1987年初，實際裁減95.6萬人，其中安排干部轉業、離退休人員36.7萬人。1990年軍隊現役員額為319.9萬人③《國家統計局關于1990年人口普查主要數據的公報》第2號，載《人民日報》，1990-11-07。，到1996年壓縮至不足300萬人④《解放軍報》，1996-12-12。。1997～2000年宣布裁減50萬人。2003～2005年又裁減20萬人，軍隊現役員額降至230萬。

（四）2006年到2013年。近十年，通常每年約有60多萬人退役（干部約占1/12）。其中，一少部分選擇政府安置、較多人員選擇了自謀職業和自主擇業（包括退役士兵、士官和軍官）。

（五）2014年至今。隨著新一輪軍隊改革方案的實施，近幾年，每年都有大批官兵退役，干部退役的比例增加。其中選擇提前退休、自謀職業和自主擇業的人員占較大比重，且60歲以下的人員占比約80%。根據軍隊改革任務，到2020年前，還將有大量軍人退出現役。

三、當前我國退役軍人的主要特點

全面了解退役軍人群體的特點，是做好退役軍人管理保障工作的重要基礎和前提。當前退役軍人的特點大致有以下幾個方面。

一是文化素質不斷提高，自我意識增強。新中國成立以來，我國官兵科學文化素質逐年提高。特別是近年來，已將大學生作為征集義務兵的主體；現役軍官大多數也來自高等院校，還有相當比例的人員受過專門的研究生教育，整體學歷水平和綜合素質已達到社會較高水平。他們退役后，渴望能夠在經濟社會建設發展大環境中實現轉型發展，嘗試不同的精彩人生。

二是對黨忠誠，組織紀律性強。我軍是中國共產黨締造和絕對領導下的人民軍隊，退役官兵中黨員的比例之高和接受黨組織嚴格教育熏陶時間之長超過其他行業。由于長期接受黨的教育，政策水平高、守紀律、講奉獻，能夠自覺為黨分憂，關鍵時候能夠聽黨的話，是新時代黨和國家值得信賴的重要力量。

三是性格獨特，勇于擔當。退役軍人經歷過軍營艱苦訓練和日常養成，有的經歷過戰爭生與死的考驗，有的經歷過搶險救災危險環境的鍛煉，形成了從實際出發、重視情報信息收集和善于做縝密思維分析的行為方式，以及關鍵時刻當機立斷和敢于冒險的精神。這種長時間形成的獨特性格，成為敢于擔當的“標簽”和推動事業創新發展的重要因素。如華為的任正非和海爾的張瑞敏，就是典型代表。他們的成功帶動了一大批退役官兵就業，他們領導的企業也吸納安置了相當數量的退役軍人。

在退役軍人擇業訴求上，選擇政府計劃安置的比例下降。歷史上，我國長期實行計劃指導下的指令性退役軍人安置政策。改革開放后，國家實行增強經濟補償力度、鼓勵自謀職業的退役軍人安置政策。加之隨著經濟社會的快速發展，社會保障制度越來越完善，退役軍人選擇自謀職業的比例大幅攀升。

退休干部和中青年退役軍人年齡有優勢，渴望繼續有所作為。目前，與地方黨政機關和事業單位退休人員相比，軍隊退休人員中平均年齡副軍職為58歲、師（旅）職55歲，還有大量40多歲從營職到團職的自謀職業退役干部、高級士官。現實中，一些軍隊退休老同志身體康健、專業或管理經驗豐富，愿意發揮余熱；不少自主擇業的中青年退役軍人，并不滿足于過安逸生活，希望有新的作為。

四、當前我國退役軍人管理保障工作面臨的突出問題

長期以來，我國退役軍人管理保障機構為廣大軍人的退役安置作出了很大貢獻。但是隨著國家經濟社會的發展進步，我國退役軍人管理保障工作也面臨許多難題，造成這些問題的原因也很復雜，有思想理念層面的、政策制度層面的、實際操作層面的，還有歷史遺留的、現實新生的，等等。這些問題或互為因果、或互相牽扯、或互相滲透，如不能很好地解決這些問題，勢必嚴重制約退役軍人管理保障工作的順利開展。

一是社會對軍人的感情淡化，觀念滯后。長期的和平環境下，社會上一度拜金主義、享樂之風盛行，傳統愛軍尚武精神淡化，社會環境的變遷導致軍人社會地位下滑，表現為一些政府部門和人員存在著“軍人無用論”“退役軍人是部隊淘汰下來的、與經濟社會發展格格不入”等錯誤觀點，進而把退役軍人安置看作是“包袱”和“負擔”，不能從黨和國家全局上看待退役軍人管理保障工作，不能正確對待退役軍人安排和落實政策方面的正當訴求，甚至用維穩的思維去做工作，削弱了政府與退役軍人之間的信任關系。

二是管理體制機制不適應強軍目標要求和經濟社會快速發展的形勢。長期以來，我國退役軍人管理保障工作領導管理權不夠集中，造成政策統籌協調難、工作落實難，管理保障工作跟不上形勢發展的需要，致使一些退役軍人的合理要求得不到滿足，面臨的困難得不到解決。比如，對轉業干部的安置普遍采取降級使用，一些在部隊因參與武器裝備試驗致傷致殘的人員長期滯留部隊、一些退役軍人家庭因病致貧、一些安置在企業的退役軍人因企業改制失去了工作崗位、一些立有戰功的退役官兵優待政策落實不好，甚至因種種原因，個別政府部門對退役軍人基本的安置優撫政策也落實不到位。截至目前，還有相當數量退役軍人長期得不到安置，造成群體性上訪事件時有發生。當前，在國家退役軍人事務部成立后，強化國家職能部門間統籌、完善相關政策制度仍然需要有個過程，一些退役軍人多年來積累的醫療、住房、工資、保險、養老等問題，也需要通過完善政策法規體系、積極創造條件推動解決。

三是自律、互助性退役軍人社會組織發展緩慢。與政府管理保障主渠道相對應，組織引導建立社會幫扶機制和成員間的協作機制，是保障退役軍人工作生活的有效辦法。然而，由于種種原因，我國在建立健全退役軍人相互協作互助組織方面，與其他一些行業社會組織相比，明顯滯后。政府批準了個別“基金會”和“促進會”，但管理不夠規范，功能和影響也相當有限。盡管社會上有不少對軍隊軍人有感情且愿意為退役軍人工作生活提供幫助的人，但因缺乏相應的社會組織和機制而使他們難有作為。

退休人員資源不被重視，也是一個不容忽視的問題。我國正在快速步入老齡化社會，相比之下，軍隊退休人員的平均年齡比地方人員要低，這對社會來說是十分寶貴的人力資源。世界上美軍、英軍和日本自衛隊等，都很注重利用退休軍人在軍隊裝備發展和后勤建設方面的經驗和業務專長，有的聘用退休人員參與物資采購、裝備合同訂立和質量監督等。我軍很多退休老同志完全可以憑借其經驗、知識和能力為軍隊建設繼續發揮余熱。然而，這樣的政策渠道卻很少開通。

五、新時代做好退役軍人管理保障工作的兩點思考

退役軍人管理保障工作，事關國家和軍隊發展大局。新時代，國家成立了退役軍人事務部，為新時代做好退役軍人管理保障工作奠定了堅實基礎。高標準做好退役軍人管理保障工作，必須要提出新思路、拿出新舉措、付出新努力。

（一）加快建立健全新型管理保障工作體系，發揮好新體制主渠道功用

依據新體制建立健全管理保障工作體系，是做好退役軍人管理保障工作的必然要求。結合當前情況和長遠需要看，完善退役軍人管理保障工作體系，應著重解決好3個方面的問題。

1.盡快建立健全集中統一領導的管理體系。應以習近平新時代中國特色社會主義理論為指導，以國家成立退役軍人事務部為契機，強化黨對退役軍人管理保障工作的集中統一領導，理順主要領導與協作關系，加快建立健全“中央政府牽頭、地方政府負責、社會團體積極參與、其他部門互相配合，指令性計劃與指導性政策相結合，國家專項支持與市場化運作相銜接，并廣泛接受社會監督的新型管理工作運行體系”。努力實現退役軍人工作管理職能的統籌優化，合理配置決策權、執行權、監督權，使政府管理保障、社會團體和退役軍人廣泛有序參與有機銜接，從而為發揮好管理保障主渠道功能奠定體制制度基礎。

2.明確工作主責和主線。雖然退役軍人管理保障工作千頭萬緒，但新成立的退役軍人事務部的工作主責是明確的，即全心全意做好退役軍人管理保障工作，把黨關愛退役軍人的政策制度貫徹落實好。退役軍人工作主線是管理，更是服務，要通過建立健全管理機構和相關政策制度、領導各級管理服務機構的活動、指導監督相關社會團體和基金組織的互助活動，更好地為退役軍人服務。

3.注重工作的協同性、協作性和有效性。退役軍人管理保障工作主要包括：退役軍人優撫安置、軍官轉業安置、教育培訓；推動軍人軍屬身份地位、權益保障，以及適應經濟社會發展進步，深化退役軍人醫療、住房、工資、保險、養老等制度調整改革。高標準做好這些工作，涉及黨、政、軍，國家、企（事）業和個人，涵蓋政治、經濟和社會，必須樹立全國一盤棋的思想，注重各項工作的協同、不同行業的協作，切實提高工作成效，真正讓廣大退役軍人感到政治上有保障、生活上有依靠。

（二）堅持以人為本的工作導向，幫助退役軍人更好地融入社會

管理保障工作的導向，就是要幫助退役軍人重新回歸社會、融入社會。對退役軍人來說回歸社會意味著人生的重新規劃。因此，高標準做好這項工作，必須強化以人為本的理念，切實做好暖心工程。

1.積極舉薦人才，提高安排工作質量。繼續堅持工作安置保障，有計劃地安排部分中高級領導干部轉業平職安排到地方黨政重要崗位任職，改善地方中高級領導的經歷結構，提升中高層干部的國防意識和紀律觀念。有計劃地安排一定比例的轉業干部進入國家公務員崗位、一定比例的退伍士兵進入企事業單位，改善黨政機關、事業單位、人民團體和大型國有企業組織的人員結構，提高其綜合素質和能力。結合士兵退伍工作，可以有計劃地選拔一定數量具有特種作戰專業的退伍士兵安排到各級公安系統，使退役軍人成為公安干警的重要來源。還可有計劃地推薦一定數量的退伍士兵，經過專門定向培訓后安排到大型國有企業單位，為國家“一帶一路”倡議和“走出去”戰略的實施提供安保服務。

此外，還要注重有計劃廣開渠道，使退休老同志和中青年退役軍人發揮余熱。每年可挑選一定數量的軍隊退休干部和中青年退役軍人，安排到物資采購、裝備發展、裝備質量監督等顧問或審計、巡視工作崗位上，發揮他們的經驗和才智優勢。也可完善相關政策，鼓勵軍隊退休老同志和中青年退役軍人返鄉扶貧、參與社會公益活動。

2.注重人文人心關懷，推動社會更加和諧。以英烈、傷殘軍人的家屬子女為重點，在教育、就業、住房、保險、醫療和權益保障等方面，用足用好政策，充分優撫照顧，使尊崇英烈的風尚更好地在社會上得到傳承，促進社會更加和諧；以新中國成立以來參加抗美援朝戰爭和參與對印邊境自衛反擊作戰、珍寶島自衛反擊作戰的退役軍人為重點，持續完善國家福利政策，讓他們幸福安度晚年，實現心靈撫慰；以上世紀七八十年代參加中越邊境自衛還擊作戰和西沙、南沙海戰的退役軍人以及“兩彈一星”研試退役軍人為重點，積極實施醫療、家庭關懷和生活保險幫助，使他們的生活更有質量和尊嚴；以改革開放以來因企業改制造成生活困難的退役軍人為重點，強化就業支持和生活保障。

3.大力支持有能力的退役軍人創業。加大政策扶持力度，激勵和帶動更多退役軍人再創新業。大力宣傳創新型退役軍人企業家，鼓勵和幫助更多有理想有能力的退役軍人“化蛹成蝶”，啟發、帶動和幫助更多的退役軍人成功創業。