對武陵山區實施易地扶貧搬遷的思考
——以湖北恩施土家族苗族自治州易地搬遷扶貧集中安置為例

文／王廷徽 賴紅丹 段迪斯

2018年4月，習近平總書記在湖北考察時強調，全面貫徹黨的十九大精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，著力打好“三大攻堅戰”，扎實解決發展不平衡不充分問題，奮力譜寫新時代湖北發展新篇章。

武陵山區屬集中深度貧困地區，扶貧攻堅戰時間緊，任務重，易地搬遷作為扶貧攻堅戰 “五個一批”之一，占整個扶貧脫貧任務的一半以上，規模大，問題多，情況復雜。如何保質保量完成易地扶貧搬遷任務，確保貧困戶“搬得出”“穩得住”“能致富”，是全州面臨的一個大課題，難課題。筆者現以恩施土家族苗族自治州易遷集中安置調研情況為例，談談武陵山區實施易地扶貧搬遷的想法和思考。

一、基本情況

恩施州八縣市目前有建檔立卡貧困人口40.9萬人，貧困發生率分別高于全國、全省8.5、6.5個百分點，因生存環境惡劣、基本生活條件和發展資源嚴重匱乏、“一方水土難以養活一方人”而致貧納入“易地扶貧搬遷”的貧困人口24.29萬，占總脫貧人口的59.38%，另因病致貧返貧人口每年在3萬左右。

山區易遷基本特點。地理環境特殊。山大人稀，交通不便，信息閉塞，是恩施州貧困因素中最顯著的特點。近年來，恩施州在基礎設施建設方面取得了巨大成就，但是山區腹地鄉鎮和村組人畜牧飲水、交通、通訊、就業、就醫、就學等困難和問題依然突出，群眾生產生活仍受諸多困擾；易遷人口總量大。統計數據顯示，恩施州建檔立卡貧困人口總量為40.9萬人，而納入“易地扶貧搬遷”的貧困戶總量為24.29萬人，占總脫貧人口的59.38%，易地扶貧搬遷規模大、任務重，情況復雜；復合致貧人口多。通過對7個村的易地扶貧搬遷戶調查結果顯示，易遷戶單純因住房條件差的占比很小，多數既有住房問題，又是“三缺人員”，還有傷殘大病，屬于典型的復合型致貧戶。有的村易遷人口組成中，僅因傷殘大病致貧的就占整個易遷人口的70%-80%；易遷距離比較遠。抽樣調查結果顯示，易遷戶離原居住地1公里以內的占11.11%，1-5公里的占72.22%，16.67%的受訪戶超過5公里，一半以上的易遷戶離基本生產生活資料地較遠，易遷“轉窮業”面臨諸多實際困難。

山區易遷有利條件。貧困群眾搬遷意愿高。因為受交通不便、人畜飲水困難、就業就醫就學不便等因素的長期困擾，貧困群眾希望改善周邊生產生活環境的意愿很高，抽樣調查結果顯示，易遷戶對搬遷的意愿高達100%，這對于易遷工作的開展提供了有力的群眾基礎；靠田吃飯已不是主流。近年來，農村土地拋荒的現象有所減少，但是對于產業經濟基礎相對薄弱的鄉村，“空心村”現象依然嚴重，靠田吃飯既不劃算，也不現實，舉家外出務工收入占家庭收入主要來源，換 “窮業”具備一定的思想和現實基礎；易地搬遷時機好。綠水青山就是金山銀山，山區有優質的動植物資源，有良好的宜居環境，實施易地扶貧搬遷，既是打好扶貧脫貧攻堅戰，也是打好環境治理的攻堅戰，受政策支持力度巨大，從這個角度看，易遷面臨著最好的政策時機。

二、推進成效

按照精準扶貧 “五個一批”脫貧要求，截至2018年6月底，恩施州易地扶貧搬遷累計完成 “交鑰匙”5.5萬戶17.34萬人，占總任務的71.40%；累計搬遷4.7萬戶16.3萬人，占總任務的67.10%。

滿意程度高。抽樣調查結果顯示，貧困戶對易遷滿意度高，認為搬遷后在交通通訊、用水用電、孩子上學、購物就醫方面100%得到明顯改善。

政策保障實。政策人力保障實。易地扶貧搬遷作為恩施州“一把手工程”，政策保障毋庸置疑，全州組建2438個 “尖刀班”，派出20268名干部進村入戶，開展脫貧攻堅工作，力度空前；資金保障實。2015年以來全州統籌用于精準扶貧資金287.73億元，其中易遷資金89.41億元，整合力度空前，易遷工程資金充裕；制度機制保障實。出臺相關考核辦法，強化健全監督機制，對易遷責任落實、政策落地情況精準督辦，辦、考、審、督一條龍。

路徑選擇強。為保障貧困戶通過易地扶貧搬遷 “脫真貧”“真脫貧”，各縣市在探索實踐搬遷路徑模式上下足了功夫，效果比較明顯。如：宣恩珠山鎮以“五好”社區標準建設易遷集中安置小區；鶴峰縣燕子鎮燕子村借助生態農業觀光園撐起易遷戶“致富傘”；宣恩椒園鎮易遷安置小區公共服務建設“三堂三院”；巴東實施“易遷+”模式效果突出。

三、主要問題

“搬得出”進展緩慢。建設進度滯后。截至2018年8月，全州完成當年易遷“交鑰匙”任務0.81萬戶2.71萬人，只占年度搬遷任務的30.6%。巴東、建始、咸豐部分集中安置點近期才剛剛開工；部分安置點入住率低。1-8月，全州累計完成“交鑰匙”5.5萬戶17.34萬人，平均搬遷入住率67.1%，部分安置點入住率低于20%；實際問題突出。拆舊復墾難。抽樣調查結果顯示，因涉及易遷戶生產生活用具放置，沒有菜園、豬圈等，易遷群眾意見較大，部分安置點實際拆遷復墾率不足20%；選址不精準。極少數易遷安置點由于選址不夠精準，又缺乏產業支撐，出現“前不著村、后不著店”的情況，易遷戶有怨言；質量有問題。極少數易遷安置房由于房屋建設質量較差，出現下雨屋頂漏水地面泛潮，邊溝排水不暢導致室內地面滲水等情況；識別不精準。少數干部在易遷識別過程中不精準，出現該納入的沒納入，不該納入的被納入；管理不規范。因集中安置點物業管理尚不健全，在已入住的安置小區，時有偷盜情況發生，用水用電日常化管理缺乏保障；“挪窩”有顧慮。部分貧困戶長期赤貧麻木，口頭搬遷意愿強烈，內心“窮根”思想頑固，不愿改變現狀，對搬遷后的生活顧慮重重，缺乏自信。

“穩得住”倍受考驗。自身問題疊加。抽樣調查結果顯示，易遷戶自身大多存在問題疊加的情況，如年齡普遍偏大、健康狀況堪憂，文化程度偏低、家庭收入結構單一處于貧困邊緣。多數貧困家庭以年青人外出務工為主，家里僅剩留守老人和留守兒童，以種植業（種糧）和周邊簡單務工為輔，家庭年人均收入處于貧困線邊緣；生產成本提高。由于易遷戶遠離生產生活資料，生活生產成本明顯上升，這點在沒有產業支撐的鄉村尤為突出。大多數易遷戶遠離耕地，輔助生產的工具及農作物種植運輸不便，有的要花錢運送。集中安置地沒有豬圈、菜園等居家生活輔助資料，要靠現金購買；特殊人群管護無助。部分特殊人群（五保戶、低保老人、看孩老人、空巢老人等）年齡偏大，且多屬于社會保障兜底脫貧戶，有的老人兒女在遠方打工，生老病死無人管護，弱勢無助；基礎配套跟進慢。抽樣調查結果顯示，目前易遷安置房基本情況良好，但是水電等基本配套設施跟進緩慢，導致有的安置點入住率低。另外，有關文化、體育等方面的配套設施明顯短缺。

“能致富”任重道遠。脫貧致富思想淡薄。部分易遷戶在脫貧愿望上雖然表示有信心，但多停留于口頭，發展創業主動性不強，缺乏實際行動；有的易遷戶屬于鰥孤人群，無兒無女，對生活缺乏信心；有的易遷戶等靠要思維作祟，依賴思想嚴重；還有的易遷戶“轉窮業”顧慮重重，缺乏自信；產業經濟基礎薄弱。經濟發展是拔掉“窮根”的基礎和關鍵，近年來，恩施州通過大力推動四大產業集群建設，經濟發展勢頭迅猛，但具體到各縣市鄉鎮，產業經濟發展不夠均衡，有的相對成熟，發展得較好，有的鄉村基本沒有產業支撐，總體來看，產業經濟發展參差不齊，面臨成熟產業不多，龍頭企業不多，發展根基不牢，帶動力量不強的局面，易遷后“能致富”面臨巨大挑戰；人力資源培養落后。據調查，目前農業和農村產業發展瓶頸中存在“一高一低”現象，即一邊是高素質專業人才匱乏，一邊是普通農戶知識素養普遍偏低，二者鴻溝難接。針對易遷戶后期脫貧致富問題，還沒有建立起相對成熟的易遷戶人力資源培養機制，缺知識、缺技術的現象依然突出；生態環境問題嚴峻。環境保護和扶貧脫貧一樣重要，調查中發現，部分安置區由于對附近的環保問題不夠重視，有的安置點垃圾堆放與處理設施配套建設不足，加之易遷戶、村民自身不注重衛生和環保，隨手亂扔垃圾時有發生，對外部環境造成嚴重污染。如：來鳳舊司鄉某村老峽河兩岸漲水泛生若干白色垃圾，河道污染較為嚴重。

四、對策與建議

以產業發展為抓手，著力拔“窮根”。堅持把發展產業作為經濟發展和脫貧致富的主抓手，立足本地優勢資源狀況和條件，因地制宜地選擇效益好、見效快、覆蓋面廣能帶動易遷貧困農戶致富的優勢產業；充分利用和推行“企業公司+合作社+易遷貧困戶”等模式，引導企業和合作社發揮傳代幫扶作用，一方面吸納易遷戶就業務工，增加他們的收入，另一方面提升易遷戶自身價值，逐漸去除“窮根”思想；有條件的地方要積極推進“資源變資產，資金變股金，農民變股東”的改革，引導易遷戶以要素入股等方式獲取分紅，增加要素投入收益，如充分利用土地資源，通過土地入股等方式參與農業企業、合作社等經營，獲取分紅收入；加強易遷安置區環境保護建設。易遷區多是天然環境較好的綠色植被區，空氣好，森林覆蓋率高，在易遷的同時，結合恩施州全域旅游建設，強化易遷區環境保護措施，不斷改善易遷區自然生態環境。

以社會保障為抓手，著力兜“窮底”。進一步加大易遷戶病殘醫療保障等優惠措施，提高易遷五保戶、低保戶生活保障水平，完善恩施州社會救助與物價上漲聯動機制，切實解決易遷戶老弱病殘等生活保障問題；建立特殊人群管護機制。對于特殊人群（五保戶、低保老人、看孩老人、空巢老人等），考慮建立集中安置區中心戶長或村組長管護機制，定期（每天或幾天一次）跟蹤報告特殊人群情況，避免出現安全事故、病亡等無人知曉的緊急情況；建立健全社會救助制度，綜合利用政府和社會各種渠道和平臺，在義務教育、臨時救助、特別救助等方面為易遷群眾提供綜合保障服務。

以問題治理為抓手，著力變“窮貌”。加快推進易遷安置點水電和文化活動基礎配套建設，建立健全安置小區管理制度，強化安置小區安全、衛生等管理，確保易遷戶盡快入住；檢查和梳理易遷安置房質量，對于出現安置房質量問題，如泛潮漏雨滲水等情況，要進行迅速整改，確保易遷安置戶安居；研究解決拆遷復墾問題。鑒于山區復墾效用不大的事實，建議延長一年的過渡期，并對易遷戶舊房進行安全風險評估，對確實存在安全隱患的易遷戶舊房進行拆除，對不存在安全隱患的易遷戶舊房可以暫時不予拆除。對于有條件的易遷區，可以探索研究進行保護保存，作為扶貧博物館建設基地，憶苦思甜；因地制宜解決生產生活資料問題。對于有條件的易遷安置點，可以合理規劃一定區域，作為易遷安置戶豬圈、菜園等，以降低生活成本；探索完善易遷安置進出機制。目前對易遷安置房所有權實行的是登記制管理，并沒有對所有權進行明確，長此以往，脫貧返貧缺乏進出機制，容易引起新的社會矛盾，故要加緊探索完善易遷安置進出管理機制。

以教育培訓為抓手，著力摘“窮帽”。強化扶貧脫貧教育宣傳，扶貧先扶志，通過發現和樹立脫貧典型，現場講述脫貧經歷等，增強易遷戶自主脫貧意識；通過深化“三下鄉”活動、“雨露計劃”、“新型農業職業培訓”、科普進戶等方式，運用鄉村遠程教室，手機微信等技術，開展多種形式的培訓和教學，加強技術和就業指導，提升易遷戶知識技能；拓寬就業渠道。通過鼓勵勞務輸出中介機構進農村，進易遷戶，進行勞務就業指導，幫助有條件的易遷戶有組織有計劃地外出務工。