遼寧省海洋生態紅線越線責任追究制度的法律分析

戴瑛 山長旭

摘 要：目前海洋生態環境的狀況不容樂觀，為保護海洋環境、維持海洋生態平衡、協調海洋生態與經濟發展之間的矛盾，海洋生態紅線制度應運而生。遼寧省是我國最靠北的海洋大省，黃海渤海兩大海域相擁環繞，與朝鮮、韓國、日本隔海相望，擁有廣闊的海域資源，其海洋生態紅線的建設也勢在必行。但目前對于逾越海洋生態紅線的責任追究還沒有統一明確的法律規定，責任不清，處罰不明是現階段海洋生態紅線所面臨的困境。健全和完善海洋生態紅線越線責任追究的法律制度，為越線追責提供有力的法律依據是海洋生態紅線得以順利實施的保證。

關鍵詞：海洋生態紅線；責任追究；法律依據

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）07 — 0108 — 04

前言

伴隨著海洋經濟的快速發展，海上活動日益頻繁，海洋生物資源與礦藏資源遭到過度開發與利用，加之海洋產業結構的不合理，隨之而來的則是海洋生態環境的每況愈下。為保護海洋環境，維持海洋生態承載能力，實現海洋資源可持續發展，2012年國家海洋局專門召開有關海洋環境保護專題的會議，海洋生態紅線的概念第一次被提出。在政策的號召下，遼寧省制定《關于在渤海實施海洋生態紅線制度的意見》，提出了建設與管理遼寧省海洋生態紅線的一系列措施。2017年，廣東省和浙江省也分別發布《廣東省海洋生態紅線》、《浙江省海洋生態紅線劃定方案》，各沿海省份海洋生態紅線制度建設工作已初見成果，但在各自的實施方案中都沒有明確對逾越海洋生態紅線行為的具體處罰方案，只是從理論層面概括性的強調要加強監管嚴厲懲處越線行為。且海洋生態紅線制度是我國近幾年提出的新型概念，仍在不斷完善當中，現存的法律法規在此方面的規定尚有欠缺，對越線責任的認定與處罰措施也尚不明確；并且海洋生態紅線制度為我國首創，世界其他國家還沒有這一概念，只有少數與此相似的措施，所以可借鑒經驗也相對較少，這就需要我們從現行法律中尋求越線追責的法律依據，并完善海洋生態紅線方面的立法，建立健全海洋生態紅線越線責任追究制度。

一、 遼寧省海洋生態紅線制度概述

遼寧省早在2014年就劃定了東起大連老鐵山西角黃渤海分界線，西至遼冀海域行政區域界線（山海關老龍頭），涉及渤海近岸海域面積13100平方公里，大陸岸線1235公里的海洋生態紅線區域①。遼寧省建立海洋生態紅線制度是緩解渤海海域環境壓力、扼制漁業資源退化、減少海洋環境突發事件的重要舉措，對恢復和保護渤海海洋生態、實現陸海統籌、建設友好型人海關系、促進海洋經濟可持續發展具有重大意義。

（一）海洋生態紅線制度的內容

遼寧省開展海洋生態紅線制度的工作是對十九大報告“實行最嚴格的生態環境保護制度”的積極響應，對保障遼寧海洋生態安全，實現生態用海，促進遼寧海洋經濟可持續發展，為實施遼寧沿海經濟帶發展戰略提供優質海洋生態環境支撐，都具有重大意義。

實施海洋生態紅線其核心內容就是通過保護與修復海洋生態環境實現人與自然的和諧共處，通過嚴格管控破壞生態的行為涵養自然資源，提高海域環境質量，具體任務包括以下幾點：一、要快速推進海洋生態保護與恢復治理。加快建設海洋保護區，設立“海洋公園”，編織海洋生態保護網，拓寬保護范圍，豐富保護類別，形成層次有序、管控合理的生態保護體系。對受損海域、灘涂、濕地、海島以及生物資源進行涵養修復，還原地區原始地貌，建立和完善海洋生態補償機制。二、要嚴格把控海洋生態紅線區域內的污染排放。加強陸地污染排放入海的管控，根據不同限制區域合理布局陸源排污口的設置，取締或整改影響區域生態的排污口。加強陸海統籌，調整海洋經濟產業布局，堅持規劃用海、集約用海、生態用海、依法用海，減少經濟發展給海洋生態帶來的環境壓力。三、要樹立紅線區應急意識，加強監督監測。建立紅線區環境監測預警機制，完善海洋環境質量評測體系，制定緊急預案，提高應對海洋環境突發事件的能力。

（二）建立越線責任追究制度的重要性

海洋生態紅線作為一項重要的國家海洋戰略舉措，其對我國經濟與生態的健康發展有著十分重大的意義。要使海洋生態紅線制度中提出的一系列關于海洋生態保護與修復的規定能夠落到實處，真正發揮其規范作用，就需要有強制力予以保證。所以建立健全越線責任追究制度是保障海洋生態紅線得以順利實施的關鍵一步。

但在《關于在渤海實施海洋生態紅線制度意見的通知》中只規定了哪些行為是被禁止的，并沒有具體提出對做出越線行為后責任認定與追究的方案，對各個海洋行政部門的權責劃分也不明確，從而會導致越線責任認定不明，監管執法職權不清晰，處罰措施不得當等問題。建立越線責任追究制度首先要明確責任主體與責任承擔份額。單位和個人都會成為責任主體，各自應對不同的行為模式承擔相應的責任，而責任承擔份額的多少應視越線程度或對區域內造成損害的程度而定。其次要明確行政主體及其職權范圍，避免各部門之間相互推諉或權力競合，明確職權范圍能夠有效遏制權力濫用，保障相對人合法權益。再次要明確處罰方式，何時適用罰金，何時適用沒收等行政處罰措施都要明確規定，確保一事不再罰。最后應建立行政監督體系，對行政執法以及環保監察部門的行為進行監督，確保各部門工作的純潔性和有效性。

建立越線責任追究制度是保障海洋生態紅線制度順利實施，打擊破壞生態越線生產建設行為的有力武器。越線責任追究制度的建立可以樹立海洋生態紅線制度的嚴肅性，加強人們的海洋保護意識，增加逾越海洋生態紅線的違法成本，減少破壞海洋生態的行為，從而保障海洋生態紅線區的生態穩定與環境修復。

二、實施越線責任追究制度的現行法律依據

2014年《環境保護法》將“生態保護紅線”正式寫進法律，標志著有關生態紅線保護的事項已被納入國家法律體系，2016年新修訂的《海洋環境保護法》在第一章總則第三條中做出了“國家在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”①的規定，并對逾越生態紅線的行為做出了明確的處罰措施，這對建立遼寧省海洋生態紅線的越線責任追究制度有重要的指導和借鑒意義。建立越線追責制度最為重要的是要有法可依，有明確的法律規定作為執法的強大依據，才能保證責任追究的落實和到位。

目前我國沒有專門針對海洋生態紅線越線責任做出規定的法律法規，但我們可以從相關現行法律中尋找到對越線責任進行處罰的法律依據。

（一）《中華人民共和國海洋環境保護法》的有關處罰規定

新修訂的《海洋環境保護法》中加大了對破壞海洋生態，污染海洋環境行為的處罰力度。例如第九十條，就是由于2011年康菲溢油事件取消了原第九十一條對造成海洋環境污染事故的單位罰款上限不得超過30萬元的規定，重新規定為：

“對違反本法規定，造成海洋環境污染事故的單位，除依法承擔賠償責任外，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門依照本條第二款的規定處以罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款；直接負責的主管人員和其他直接責任人員屬于國家工作人員的，依法給予處分。

對造成一般或者較大海洋環境污染事故的，按照直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大海洋環境污染事故的，按照直接損失的百分之三十計算罰款。

對嚴重污染海洋環境、破壞海洋生態，構成犯罪的，依法追究刑事責任”①。

《海洋環境保護法》對污染海域環境，破壞海洋生態的行為規定了“責令停止違法行為，限期改正”、“罰款”、“責令停業，關閉”、“追究刑事責任”等不同程度的處罰措施，為建立遼寧省海洋生態紅線越線責任追究制度提供了參考方向。

（二）《中華人民共和國環境保護法》關于處罰措施的規定

海洋生態紅線對海洋生態的保護實際上也屬于我國環境保護制度中的一部分，因此海洋生態紅線制度同樣可以適用《環境保護法》。

《環保法》第五十九條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰”②。

第六十條規定：“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”③。由此也可得出，逾越海洋生態紅線向紅線區排放污染物超越排放標準的可以適用《環境保護法》予以處罰。《環境保護法》雖未從海洋生態紅線的角度來規定具體處罰措施，但它對所有破壞生態環境的行為做了整體的評價，對這些違法行為都具有約束力，建立遼寧省海洋生態紅線越線責任追究制度要以《環境保護法》為依據，在《環境保護法》一般規定的基礎上明確具體越線責任的追責方式和處罰措施。

（三）《中華人民共和國海域使用管理法》中的處罰規定

《海域使用管理法》作用之一就是保證合理用海，規范用海，促進海域可持續發展。《海域使用管理法》規定國家實行海洋功能區劃制度，海域使用必須符合海洋功能區劃④。逾越海洋生態紅線的行為在不同程度上都會違反國家關于海域使用的規定，《海域使用管理法》對于越線行為就會產生約束力。

《海域使用管理法》第四十二條規定：“未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款；對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”⑤。該規定對非法使用海域的處罰明確了“恢復海域原狀”的責任，海域的原生態環境不是用具體的罰款金額能夠去衡量的，規定一定數額的罰金不一定有恢復原狀來的更有效。恢復原狀不僅是用錢就能解決的問題，它通常是一個漫長的恢復過程，是需要花費精力和時間去完成的任務。相較于僅僅是繳納一定的罰款，哪怕是較高額的罰款而言，它的違法性成本毫無疑問是更高的，這項規定同樣可以寫進我們的海洋生態紅線越線責任追究制度中。第二十四條還對非法進行圍海填海的行為做出了加重處罰的規定，非法使用海域是需要付出違法成本的，但在此基礎上又對海域做出了破壞性建設的行為更加需要得到嚴厲處罰。繳納海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款猛得一看是較為嚴重的處罰，但它相對于對海域造成的破壞來說并不算高。我們建立海洋生態紅線的目的是為了保護和恢復海洋的生態環境，通過嚴格管控破壞生態的行為涵養自然資源，提高海域環境質量，以實現人與自然的和諧共處，最終目的是為了維護人類的生存環境，維持人類的代際公平。通過高額的罰款提高破壞海洋生態環境的違法性成本是一項有效的保護手段，也是目前切實有效的手段之一，將罰款和恢復海域生態原狀兩種手段有機結合能夠更加合理有效的規范逾越海洋生態紅線的行為。

與海洋生態紅線有關的法律法規還有很多，比如《漁業法》、《侵權責任法》等。從現行的法律規定中我們可以總結出有關越線責任追究的一系列處罰措施和責任承擔形式，越線責任追究制度應在此基礎上結合海洋生態紅線的相關規定制定相應的具體處罰規范。

三、對建立越線責任追究制度的法律化建議

海洋生態紅線越線責任追究制度的建立不是一蹴而就的，它需要在充分歸納海洋生態紅線各項規定的基礎上對癥下藥。一個完整的追責制度需要明確責任承擔主體、監管執行部門和處罰措施等方面的規定，每一個方面都要做到明確合理。

（一）明確監管執行部門及其職責

《遼寧省海洋生態紅線管控措施》，其中第十七條規定：海洋生態紅線實行分級管理。省級海洋行政主管部門負責指導、協調和監督生態紅線的實施、考核；沿海市海洋行政主管部門承擔生態紅線管理的主體責任，按生態紅線制度要求組織實施本區域的海洋生態紅線保護與日常管理①。這一規定將海洋生態紅線區域內的管理和追責職能劃歸于各沿海市的海洋行政主管部門，也就是各地市海洋與漁業局。

各海洋與漁業局又將職能下放給本單位下屬的漁政、漁港、海洋環保等部門，要求各責任部門聯合執法，已達到監督管理海洋生態紅線制度實施的目的。既然是聯合執法，就應該制定明確的執法規則，合理分工，科學分配各責任部門的任務，從而避免部門間的推諉扯皮和權力競合，真正實現高效執法，正當執法。所以建立海洋生態紅線越線責任追究制度就要明確各執法部門的具體職責，以保證各部門在各自職權范圍內是是自己的行為，防止權力的濫用。

（二）明確處罰規范，建立嚴格的執法程序

明確的處罰規范是追責制度的核心內容，它是對違法行為和處罰措施的綜合陳述。海洋生態紅線越線責任追究制度應在充分考慮遼寧省海洋生態現狀的基礎上，以《環保法》和《海洋環境保護法》等法規為依據，制定具體的處罰規范，并規定相應的法律后果。

遼寧省海洋生態紅線越線責任追究制度應根據越線行為所實施的區域制定不同程度的處罰措施。對于處罰措施的規定也應明確合理，何時適用罰款，何時適用沒收違法所得，何時適用責令停產停業都要有合理的規定。

除了要明確違法行為以及處罰措施以外，還應規定明確的執法程序，嚴格的執法程序是文明執法、有序執法的保證書，也是保證行政相對人的合法權益不受非法侵害的有利條件。合理的程序能夠使執法行動嚴謹有序，更有條理性，使執法的每個步驟都清晰明了。遼寧省海洋生態紅線越線責任追究制度也應建立一套規范的執法程序，以有效促進海洋生態紅線區內執法工作的進行。

（三）建立監察制度，規范執法行為

權力的行使需要有制度的監督，對越線責任的追究也同樣需要有監督制度。行政執法人員要秉公執法，忠于職守，不得濫用職權，以權謀私。海洋生態紅線越線追責的執法人員如有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為的，應依法給予行政處分；構成犯罪的，還應依法追究其刑事責任。

合理的制度需要得到公正的執行才能真正發揮它的價值，建立監察制度，規定行政執法人員的違法責任是保證越線責任追究制度有效實施的重要抓手。

結語

建立海洋生態紅線越線責任追究制度是全面貫徹落實遼寧省海洋生態紅線制度的關鍵一步。是維護遼寧省海洋生態環境，促進遼寧海洋經濟科學健康發展的制度保障。雖然目前對于越線責任追究制度的構建還不完善，但我們可以從現有的法律法規中尋找到其法律依據，并結合遼寧省海洋生態的現實狀況逐步對其進行完善，使其最終成為推動遼寧省海洋生態紅線制度健康發展的重要動力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕黃偉，曾江寧，陳全震，杜萍，湯雁濱，楊輝.海洋生態紅線區劃——以海南省為例〔J〕.生態學報，2016，（01）：268-276.

〔2〕黃華梅，謝健，陳綿潤，賈后磊，鄭淑嫻.基于資源環境承載力理論的海洋生態紅線制度體系構建〔J〕.生態經濟，2017，（09）：174-179.

〔3〕章瑜，賈愛玲.論生態保護紅線的越線責任追究制度之完善——從《環境保護法》第29條出發〔J〕.江西理工大學學報，2014，35（06）：25-28.

〔4〕許艷，楊翼，曾容，向先全，王曉莉，劉捷，劉書明.天津市海洋生態紅線管控對策研究〔J〕.海洋經濟，2016，（06）：48-53.

〔5〕曾江寧，陳全震，黃偉，杜萍，楊輝.中國海洋生態保護制度的轉型發展——從海洋保護區走向海洋生態紅線區〔J〕.生態學報，2016，（01）：1-10.

〔6〕趙婧.牢牢守住海洋生態安全根本底線〔N〕.中國海洋報，2016-06-16（001）.

〔7〕遼寧省人民政府辦公廳.遼寧省人民政府辦公廳轉發省海洋漁業廳《關于在渤海實施海洋生態紅線制度意見的通知》〔Z〕.2014-04-04.

〔8〕遼寧省海洋與漁業廳.遼寧省海洋生態紅線管控措施〔Z〕.2017-09-30.

〔9〕環境保護部.國家生態保護紅線—生態功能紅線劃定技術指南（試行）〔Z〕.2014-01-10.

〔責任編輯：侯慶海〕