地下水超采綜合治理的農戶評價、原因分析與改進建議

胡振通　王亞華

摘要：通過在河北省衡水市的實地調研，從農戶評價、原因分析、改進建議三個方面對5大類22項地下水超采治理措施進行了研究。農戶評價結果表明：農戶比較清楚水利工程建設、種植結構調整、農藝節水技術這三類措施，比較不清楚農業水權水價改革、服務體系建設這兩類措施；農戶對水利工程建設、種植結構調整這兩類措施的評價為較好，對農藝節水技術、服務體系建設這兩類措施的評價為一般，對農業水權水價改革這類措施的評價為較差。原因分析結果表明：與農業生產的相關性越直接緊密，農戶越清楚該治理措施，節水機制越直接明確、農戶參與動機越強，農戶對該治理措施的評價越好。因此，在制定地下水超采治理措施時，應當設計直接且明確的節水機制，充分考慮農民的參與動機和保障農民的利益，以及加大對與農業生產相關性弱的治理措施的宣傳。改進地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進的策略，改進建議如下：①需要加強水利設施的維修和管護，避免出現重建設、輕管護的情形，需要綜合考慮引水指標、蓄水能力、季節性、恢復渠灌面積等因素來評估水利工程建設未來的壓采潛力。②應當基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規模，在現階段糧食相對充裕的背景下，建議在地下水嚴重超采區進一步擴大休耕規模，完善補償機制和加大財政投入力度。③需要反思和調整現有的農業水權水價政策，在中國特定國情條件下，不提倡農業用水確權過細，不提倡農戶之間的水權交易。農業水價發揮作用面臨較多障礙，應當先期解決農業用水計量困難、農業水費征繳困難兩大基礎性難題。④應當改變農戶對減少灌溉的減產預期，引導農戶科學、適量灌溉，同時增加農戶迫切需求的技術服務的供給。

關鍵詞 ：地下水；超采；綜合治理；農戶評價；改進建議

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）10-0160-09 DOI：10.12062/cpre.20180702

地下水是一種典型的公共池塘資源[1]，在世界范圍內存在普遍的過度利用[2]。長期過度開采地下水會引發地面沉降、海水倒灌、濕地萎縮等一系列的生態問題，如何可持續地開發利用地下水資源是全球面臨的突出挑戰[3-4]。中國正在面臨突出的地下水超采問題，華北平原尤為嚴重，長期超采地下水使得華北平原成為了世界上面積最大的地下水漏斗區[5-6]。中國正在積極推進地下水超采綜合治理，2014—2018年的中央一號文件連續提出要開展“地下水超采綜合治理”，并確定在河北省開展試點。河北省按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，統籌考慮糧食安全、水安全和生態安全，以采補平衡為目標，開源和節流并舉，綜合施治，2014—2016年累計投入資金近250億元[7]。地下水超采綜合治理需要進行及時評價并不斷改進。評價可以遵循直接的結果導向，即監測地下水位變化、漏斗區面積變化，是相對長期、全面、綜合的評價。監測數據顯示，河北省試點區地下水水位下降趨勢有效緩解、止降回升，2016年底淺層地下水位比治理前上升0.58 m、深層地下水位上升0.7 m[7]，其中衡水市深層地下水平均埋深64.47 m，比上年同期回升3.55 m[8]。評價也可以遵循間接的過程導向，即評價具體措施的落實情況、節水效果，是相對短期、單項、具體的評價。馮戰洪等[9]認為地下水超采綜合治理存在欠缺系統性、重建設輕管護、地下水監測能力薄弱、地表水置換推進能力不足、外調水利用嚴重不足等問題。很多學者深入研究了地下水超采治理中的休耕措施，包括休耕的基本框架、意愿、滿意度、補償標準、瞄準等[10-14]。一些學者研究了地下水超采治理中的農業水價改革措施，包括農業供水價格及農民水費承受能力[15]、農戶的節水意愿[16]、“一提一補”水價改革模式對農戶生計的影響[17]等。吳樂等[18]對地下水超采治理中不同措施的節水效果進行了比較分析，發現不同措施的節水效果差異很大。現有研究多為自上而下的政府評估和基于某項具體措施的單項評估，自下而上的農戶評價是相對欠缺的。中國的地下水治理主要呈現三個特征：一是綜合施策，統計顯示河北省共有5大類22項地下水超采治理措施；二是自上而下的制度供給模式，與中國的行政體制相契合；三是與農民的生產生活密切相關，農戶的參與和認可是地下水超采治理有效實施的前提條件。針對以上三個特點，自下而上的農戶評價是完善和調整地下水超采治理的重要參考。本文通過在河北省衡水市的實地調研，從農戶視角對5大類22項地下水超采治理措施進行評價，分析原因，從而就改進地下水超采綜合治理提出一些有針對性的建議。

1 評價方法

河北省的地下水超采治理，堅持“節、引、蓄、調、管”五管齊下，綜合施治。“節”就是發展以節水灌溉為主的農業節水。“引”就是引入外調水，包括引黃水和南水北調引江水等。“蓄”就是實施蓄水工程。“調”就是種植結構調整。“管”就是管控地下水利用，頒布地下水超采區范圍，劃定禁采區、限采區，加強機井管理，增強地下水監測等。根據《河北省地下水超采綜合治理試點方案》（2014年度、2015年度、2016年度、2017年度）整理，河北省地下水超采綜合治理措施共包含五大類22項具體措施如表1所示。

農戶對地下水超采治理措施的評價遵循以下步驟進行研究：①要求農戶對所有的22項具體措施進行評價。主要回答兩個問題：一是“是否清楚該項治理措施”，清楚或者不清楚；二是“如果清楚，該項治理措施的實施效果如何”，很差、差、一般、好或很好。②構建兩個指標來表征農戶對每一項地下水超采治理措施的評價結果。一是清楚的比例，即清楚該項治理措施的農戶比例。二是評價好的比例，即在所有表示清楚該項治理措施的農戶中，評價為好或很好的農戶比例。③通過清楚的比例和評價好的比例這兩個指標對22項具體措施進行聚類分析。分為四類：一是“清楚且評價好”，二是“清楚且評價一般”，三是“不清楚且評價一般”，四是“不清楚且評價不好”。④基于農戶對地下水超采治理措施的評價結果，做進一步的分析。

2 數據來源

為了突出研究的代表性，本文選取河北省衡水市作為研究區域。衡水市位于華北平原的黑龍港地下水漏斗區，是華北平原地下水超采最嚴重、最典型的區域。衡水市人均水資源量148 m3，遠低于國際公認的人均500 m3的“極

度缺水標準”，屬于極度缺水地區。地下水是衡水市的主要供水水源，2011—2013年平均地下水開采量為14.55億m3，占衡水市供水總量的83%。衡水市地下水漏斗區已覆蓋衡水市全境，中心埋深119 m，并與周邊的德州、邢臺、滄州等地的漏斗區相連，形成一個面積達4萬km2的世界罕見的復合型漏斗。衡水市也是目前河北省地下水超采綜合治理試點的重點區域。2014—2016年衡水市三年累計投入地下水超采綜合治理資金78億元，占到了河北省三年累計投入地下水超采綜合治理資金的31%。

本文分析所用數據來源于清華大學中國農村研究院于2016年8月對河北省衡水市開展的地下水超采綜合治理專題調研，共調研了桃城、深州兩個縣（市）五個鄉鎮13個村莊共270戶農戶。一個試點村不可能覆蓋所有的治理措施，除了普遍實施的治理措施之外，特意選取休耕、退耕、冬小麥春灌節水、農業水價等不同政策措施的試點村進行調查，全面了解每個樣本村莊的具體情況，深入調查具體措施的實施情況。調查以問卷調查為主，采取調研員和農戶面對面交談的方式，并與每個樣本村的村領導進行了村級訪談。同時調研組還先后與衡水市相關部門、衡水市下轄深州市、桃城區相關部門進行了深入座談。

樣本的基本特征如表2所示。樣本農戶中，男性占70.0%。從年齡分布上看，45歲以上的農民是主體，占91.1%，平均年齡為58歲。樣本農戶平均受教育程度較

低，初中及以下文化程度占79.3%。平均每戶家庭人口數為4人，平均每戶耕地面積為0.8 hm2。

3 評價結果

農戶對地下水超采治理措施的評價結果及其SPSS軟件聚類分析結果如表3所示。“清楚且評價好”的治理措施有7項，分別是南水北調、黃河引水等、復灌、節水灌溉、休耕、灌溉預報、人工降雨，平均清楚的比例為82%，平均評價好的比例為88%。“清楚且評價一般”的治理措施有5項，分別是保護性耕作、退耕、水資源稅、冬小麥春灌節水、填封井，平均清楚的比例為78%，平均評價好的比例為56%。“不清楚且評價一般”的治理措施有6項，分別是水肥一體化、小農水、地下水監控、鄉鎮服務站、專業化服務、用水戶協會，平均清楚的比例為41%，平均評價好的比例為58%。“不清楚且評價不好”的治理措施有4項，分別是計量設施、水權確權、水權交易、水價改革，平均清楚的比例為39%，平均評價好的比例為36%。

基于清楚的比例這項指標，農戶比較清楚水利工程建設、種植結構調整、農藝節水技術這三類措施，比較不清楚農業水權水價改革、服務體系建設這兩類措施。農戶對地下水超采治理措施的清楚的比例排序結果如圖1所示。農戶最清楚的五項地下水超采治理措施分別是休耕、黃河引水等、人工降雨、復灌、南水北調；農戶最不清楚的五項地下水超采治理措施分別是水權交易、水權確權、用水戶協會、地下水監控、小農水。

基于評價好的比例這項指標，農戶對水利工程建設、種植結構調整這兩類措施的評價為較好，對農藝節水技術、服務體系建設這兩類措施的評價為一般，對農業水權水價改革這類措施的評價為較差。農戶對地下水超采治理措施的評價好的比例排序結果如圖2所示。農戶評價最好的五項地下水超采治理措施分別是黃河引水等、人工降雨、南水北調、復灌、休耕；農戶評價最不好的五項地下水超采治理措施分別是水資源稅、計量設施、水權確權、水權交易、水價改革。

4 原因分析

農戶對不同的治理措施的清楚程度不同，對不同的治理措施的評價好的程度亦不同，下面從農業生產的相關性、節水機制和農戶參與動機三個角度來進行解析。

4.1 農業生產的相關性

農業生產的相關性是決定農戶是否清楚該治理措施的主要因素，與農業生產的相關性越直接緊密，農戶越清楚該治理措施。

農戶比較清楚水利工程建設、種植結構調整、農藝節水技術這三類措施，這三類措施均與農業生產直接緊密相關。水利工程建設增加了農戶的灌溉水源，改變了農戶的灌溉方式，與農業灌溉直接相關。種植結構調整改變了農戶的種植結構，與農業種植直接相關。農藝節水技術，與農戶的種植、耕作、灌溉、施肥等農業生產直接相關。

農戶比較不清楚農業水權水價改革、服務體系建設這兩類措施，這兩類措施與農業生產相關性并沒有那么直接和緊密。農業水權水價改革需要借助市場機制來影響農戶的灌溉行為，其中，農業水權需要通過明確水權分配、培育水權市場、開展水權交易的方式來合理配置水資源；農業水價需要運用價格機制引導農民節約使用地下水。服務體系建設中，不同技術服務與農業生產的相關程度有差異，其中灌溉預報和人工降雨兩項措施與農業生產的相關性較大。

本文認為農業生產的相關性是決定農戶是否清楚該治理措施的主要因素，但不是唯一因素。措施的宣傳、措施的覆蓋度、措施的完備性等因素也會影響農戶是否清楚該治理措施。例如，水肥一體化技術，與農戶的灌溉、施肥直接相關，但由于該措施的覆蓋度不高，多應用于蔬菜等經濟作物，較少應用于大田作物，評價結果顯示農戶比較不清楚該措施。

4.2 節水機制

節水機制是決定農戶對該治理措施評價好壞的重要影響因素，節水機制越直接明確，農戶對該治理措施的評價越好。

水利工程建設的節水機制在于通過增加地表水的供給來相應地減少地下水的開采。該節水機制很直接、很明確。在農業灌溉需求一定的情況下，按照加減法的原理，增加地表水的供給和利用，必然使得地下水的開采和利用減少。

種植結構調整的節水機制在于通過減少灌溉或者不灌溉的方式來相應地減少地下水的開采。該節水機制同樣很直接、很明確。農戶實施休耕后，不種植小麥了，也就不需要進行灌溉了。農戶實施退耕后，實施非農作物替代，減少灌溉但仍需進行一些灌溉，統計顯示農戶對退耕措施的評價為一般。

農業水權水價改革的節水機制在于運用市場機制來影響農戶的灌溉行為，進而影響地下水的開采。該節水機制不是很直接。農業水權的節水需要通過明確水權分配、培育水權市場、開展水權交易的方式來實現，農業水價的節水需要通過價格機制的方式來實現。該節水機制不是很明確，節水效果能否實現存在疑問。農業水權交易很難發生，按照衡水市的11個縣市區的《水資源使用權分配方案》測算，衡水市的農業水權約1 650 m3/hm2，查詢《河北用水定額-農業用水》得知，衡水市所在的黑龍港低平原區的冬小麥+夏玉米一般年份的用水定額為3 225 m3/hm2，農業水權遠小于農業用水定額。進一步考慮種植結構、灌溉次數、輪轉方式、灌溉渠系的限制，農業水權交易更難發生。農業水價的價格機制可能會失效，原因有：整個華北平原屬于極度缺水地區，近二三十年以來，一直在從事抗旱品種、節水技術的研發、推廣和應用，在現有的灌溉條件下，農民已經比較節水；水是農作物生長的必需品，需求缺乏彈性；相比于灌溉成本的上升，農民普遍更害怕因減少灌溉帶來的產量降低；農民兼業化程度高，小農對農業經營成本不敏感。

農藝節水技術的節水機制在于通過抗旱品種、保護性耕作、水肥一體化等技術來影響農戶的灌溉行為，通過降低作物的灌溉需求來相應地減少地下水的開采。該節水機制比較直接，冬小麥春灌節水通過推廣抗旱品種來降低作物的灌溉需求，保護性耕作通過減少土壤水分蒸發來降低作物的灌溉需求，水肥一體化通過提高水資源利用系數來降低作物的灌溉需求。該節水機制不是很明確，農戶是否會減少灌溉存在疑問。調查顯示，農戶基本按照原有的習慣進行灌溉，并不會減少灌溉，也沒有監督機制對農戶的灌溉行為實施監管。水肥一體化技術，受到小農經濟農業經營規模小的限制，存在使用率低的問題，同時也存在局限性，多應用于蔬菜等經濟作物中，較少應用于大田作物。

服務體系建設的節水機制在于為其他地下水超采治理措施提供技術服務支撐，除了灌溉預報、人工降雨之外，其他服務體系建設類的措施的節水機制都不是很直接，也不是很明確。農業精細化灌溉預報，可以指導農民適時、適量科學灌溉。人工降雨可以增強農戶應對極端干旱天氣的適應能力，減少極端干旱天氣下農戶對地下水的開采。

4.3 農戶參與動機

農戶參與動機也是決定農戶對該治理措施評價好壞的重要影響因素，農戶參與動機越強，農戶對該治理措施的評價越好。

農戶對水利工程建設的參與動機較強，核心在于渠灌比井灌有很大的優勢。水利工程建設增加了農戶的灌溉水源、轉變了農戶的灌溉方式，通過引水、蓄水、復灌之后，農戶的灌溉由井灌變成了渠灌或者井渠雙灌。相比于井灌，渠灌的灌溉成本更低、灌溉次數更少、灌溉更及時更充分、灌溉更省勞力、灌溉后作物產量更高。只要具備渠灌的條件，農民會主動放棄井灌。農戶對填封井措施的評價一般，原因在于農戶對填封井措施存在一定的抵觸，即便實施了恢復渠灌，因為受引水的季節性限制和引水量的年際間波動，農民往往需要地下水作為灌溉的備用水源，以增強其適應能力。

農戶對種植結構調整的參與動機較強，受到小農經濟和補償機制的綜合影響。小農經濟下，存在耕地面積小、耕地細碎化、農民老齡化、農民兼業化等特點，農業收入在農民收入中的比重在不斷下降，農戶對農業種植的積極性在下降。在種植結構調整類的措施中，存在一定的利益補償機制，休耕的補償標準是7 500元/hm2，連續補助五年；退耕的補償標準是22 500元/hm2，第二年減半，連續補助五年。以休耕為例，調研顯示：樣本農戶的休耕意愿整體較強，在262戶樣本農戶中，在現有的補償標準下，愿意參與休耕政策的農戶為191人，占72.9%。

農戶對農業水權水價改革的參與動機較弱，表現為農業用水計量存在障礙、農業水費征繳困難、農戶對水費支出不敏感等。用水計量是農業水權交易和農業水價改革的前提和基礎，農民對安裝計量設施的積極性并不高，農民實現從按電量計費到按水量計費的觀念轉變存在較大的難度。地下水嚴重超采區多為井灌區，井灌區水井的產權和管理歷來是農民聯戶打井、聯戶所有、聯戶管理，農民澆地向來只交電費，不交水費，政府介入難度很大。水井分散且數量眾多，農業水費征收的執行成本也非常高。農業水價改革，以“定額管理、超用加價”模式為例，將使得農戶的水費支出增加，但由于水費支出在農業支出中的比例不高，不到10%，受小農經濟和農民兼業化的影響，農戶很有可能對水費支出不敏感。

農戶對農藝節水技術的參與動機一般，受到減少灌溉的減產預期的影響。農藝節水技術的節水機制在于通過降低作物的灌溉需求來相應地減少地下水的開采。由于存在較強的減少灌溉的減產預期，農戶基本按照原有的習慣實施灌溉，并不會減少灌溉。以冬小麥春灌節水措施為例，調查顯示，將近70%的農戶認為減少灌溉對小麥產量的影響較大、很大或不清楚。

農戶對服務體系建設的參與動機，并不是農戶要參與技術服務的供給，而在于農戶作為技術服務的需求者，對技術服務的需求程度和認可程度。灌溉預報、人工降雨可能是農戶需求程度較高的兩類技術服務。水肥一體化的覆蓋度較低，所以面向水肥一體化的專業化服務可能不是農戶需求程度較高的技術服務。農戶可能對現有的用水戶協會的認可程度不高，導致其參與動機一般。

5 改進研究

當前地下水超采治理形勢嚴峻，實現地下水超采的有效治理是一項復雜而又艱巨的系統工程。雖然不同的治理措施的實施效果和評價結果有差異，但改進地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進的策略。基于對多種治理措施的綜合評價做出相應改進，既要鞏固和擴大評價較好的措施，也要突破評價一般或較差的措施的限制因素。

第一，需要鞏固和擴大水利工程建設這類評價較好的措施，核心在于維持現有的壓采能力和評估未來的壓采潛力。大量資金進行水利工程建設投資，未來能否充分發揮作用，需要加強水利設施的維修和管護，避免出現重建設、輕管護的情形。建議擴大生態保護融資，促使私營部門增加對水利設施的維修和管護投資。可以探索水利設施的PPP管理模式，形成社會化的專業管理團隊，明確社會資本的投資責任，保障社會資本的投資利益。由于河北省缺乏配套的城市供水管網，導致南水北調引江水難以替換城市地下水源，應當加快南水北調配套工程建設，建立城市供水管網，順利實現工業、生活水源切換，減少城市地下水開采量。隨著水利工程建設的逐步推進，每年的水利工程建設投資在減少，新增外來引水指標也在減少，未來是否進一步增加對水利工程建設的投資，需要進行潛力評估。需要綜合考慮引水指標、蓄水能力、季節性、恢復渠灌面積等因素來評估水利工程建設未來的壓采潛力，其中引水指標以及引水的不確定性是核心因素。

第二，需要鞏固和擴大種植結構調整這類評價較好的措施，核心在于擴大休耕規模，完善補償機制。水土資源不匹配加劇了我國北方水資源短缺的局面，小麥是高耗水、雨熱不同季的作物，包括衡水市在內的整個黑龍港地區，屬于極度缺水地區，需要在戰略上轉變定位，擴大休耕規模，進一步壓縮小麥種植面積。在現階段糧食相對充裕的背景下，應當從宏觀全局的視角，基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規模，以及對糧食安全的影響。完善補償機制，需要在有限的耕地休耕指標內做好休耕區域的選擇，篩選最有效的休耕區域，綜合考慮區域內水資源狀況、農民主動休耕的程度、農民休耕意愿等因素。完善補償機制，需要科學估算耕地休耕的補償標準，可以通過核算農民從事農業的凈收益以及農民休耕的主觀受償意愿，制定農民耕地休耕的補償標準。完善補償機制，需要合理制定耕地休耕的技術模式，在具體實施中，技術模式需要進一步細化，制定休耕地冬季休耕期間的具體管理規定，弱化大面積休耕可能產生的一些生態問題。以及實施和擴大耕地休耕面積需要進一步加大財政投入力度。

第三，需要突破農業水權水價改革這類評價較差的措施的限制因素，核心在于反思和調整現有的農業水權水價政策，使市場機制真正能夠在農業水資源管理領域發揮作用。水權確權的主要價值在于落實總量控制。在華北平原這一嚴重缺水、地下水嚴重超采區，出現了兩種定額，一種是農業水權定額（按水資源供給確定），一種是農業用水定額（按農作物生長需求確定），兩種定額在政策文件中存在混用的現象，有必要進一步明確水權制度和“總量控制、定額管理”政策之間的關系。農業水權的作用存疑，農戶之間的農業水權交易難以開展，在水資源豐富的地區，有水權出讓方，無水權購買方；在水資源缺乏的地區，有水權購買方，無水權出讓方。在中國特定國情條件下，不提倡農業用水確權過細，不提倡農戶之間的水權交易，以灌區為尺度的工農業水權交易是當前水權市場的主要形式。農業水價是促進節約用水、提高水資源利用效率和效益的重要杠桿。長期以來，農業水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮，不僅造成農業用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行。農業水價發揮作用面臨較多障礙，應當先期解決農業用水計量困難、農業水費征繳困難兩大基礎性難題。在農業水價綜合改革中，“節水獎勵和精準補貼機制”的有效運行高度依賴財政補貼，是否補貼、如何補貼有待進一步研究。有必要進行試點，了解不同試點區農業用水的需求價格彈性及預期水價政策可能對農業生產和農民收入的影響，設計水價提升的合理幅度和適宜的水費補貼政策的示范方案，并在試點中加以實施和改進。

第四，需要突破農藝節水技術、服務體系建設這兩類評價一般的措施的限制因素，逐步提升這些措施的壓采效果。農藝節水技術普遍存在技術推廣難的實施困境，農戶普遍存在較強的減少灌溉的減產預期，導致農戶基本按照原有的習慣實施灌溉，并不會減少灌溉。只有改變農戶對減少灌溉的減產預期，引導農戶科學、適量灌溉，才能逐步提升農藝節水技術的壓采效果。服務體系建設為其他地下水超采治理措施提供技術服務支撐，農戶作為技術服務的需求者，對不同的技術服務的需求程度和認可程度存在差異。只有深入了解農戶對技術服務的需求，增加農戶迫切需求的技術服務的供給，才能逐步提升服務體系建設的壓采效果。

6 結論與建議

農戶評價是完善和調整地下水超采治理的重要參考。本文通過2016年河北省衡水市270戶農戶的實地調研，從農戶視角對5大類22項地下水超采治理措施進行了評價。農戶評價結果表明：農戶比較清楚水利工程建設、種植結構調整、農藝節水技術這三類措施，比較不清楚農業水權水價改革、服務體系建設這兩類措施；農戶對水利工程建設、種植結構調整這兩類措施的評價為較好，對農藝節水技術、服務體系建設這兩類措施的評價為一般，對農業水權水價改革這類措施的評價為較差。進一步的原因分析表明：農業生產的相關性是決定農戶是否清楚該治理措施的主要因素，與農業生產的相關性越直接緊密，農戶越清楚該治理措施。節水機制和農戶參與動機是決定農戶對該治理措施評價好壞的重要影響因素，節水機制越直接明確、農戶參與動機越強，農戶對該治理措施的評價越好。因此，為了促進地下水超采治理措施的有效實施，在制定地下水超采治理措施時，應當設計直接且明確的節水機制；應當充分考慮農民的參與動機和保障農民的利益；應當加大對與農業生產相關性弱的治理措施的宣傳。

改進地下水超采治理，需要遵循綜合施策的思想，采取分類改進的策略，既要鞏固和擴大評價較好的措施，也要突破評價一般或較差的措施的限制因素。建議如下：①需要鞏固和擴大水利工程建設這類評價較好的措施，核心在于維持現有的壓采能力和評估未來的壓采潛力。需要加強水利設施的維修和管護，避免出現重建設、輕管護的情形，建議擴大生態保護融資，探索水利設施的PPP管理模式。應當加快南水北調配套工程建設，建立城市供水管網，順利實現工業、生活水源切換。需要綜合考慮引水指標、蓄水能力、季節性、恢復渠灌面積等因素來評估水利工程建設未來的壓采潛力，其中引水指標以及引水的不確定性是核心因素。②需要鞏固和擴大種植結構調整這類評價較好的措施，核心在于擴大休耕規模，完善補償機制。在現階段糧食相對充裕的背景下，應當從宏觀全局的視角，基于水資源承載力評估耕地休耕的潛力和規模，以及對糧食安全的影響。整個黑龍港地區，屬于極度缺水地區，需要在戰略上轉變定位，擴大休耕規模，進一步壓縮小麥種植面積。完善補償機制，需要在有限的耕地休耕指標內做好休耕區域的選擇，科學估算耕地休耕的補償標準，合理制定耕地休耕的技術模式，以及實施和擴大耕地休耕面積需要進一步加大財政投入力度。③需要突破農業水權水價改革這類評價較差的措施的限制因素，核心在于反思和調整現有的農業水權水價政策，使市場機制真正能夠在農業水資源管理領域發揮作用。有必要進一步明確水權制度和“總量控制、定額管理”政策之間的關系。在中國特定國情條件下，不提倡農業用水確權過細，不提倡農戶之間的水權交易。農業水價發揮作用面臨較多障礙，應當先期解決農業用水計量困難、農業水費征繳困難兩大基礎性難題。“節水獎勵和精準補貼機制”的有效運行高度依賴財政補貼，是否補貼、如何補貼有待進一步研究。④需要突破農藝節水技術、服務體系建設這兩類評價一般的措施的限制因素，逐步提升這些措施的壓采效果。應當改變農戶對減少灌溉的減產預期，引導農戶科學、適量灌溉。應當深入了解農戶對技術服務的需求，增加農戶迫切需求的技術服務的供給。

（編輯：李 琪）

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Abstract Based on field research in Hengshui City of Heibei Province in China， this paper conducted study on groundwater overexploited comprehensive governance， including 22 measures in five categories， from three aspects of farmers evaluation， cause analysis and improvement suggestions. The farmers evaluation results indicated that farmers were more aware of the three types of measures， namely construction of water conservancy facilities， adjustment of planting structure and agronomic watersaving technology， while less clear about the other two types of measures， which were reform of agricultural water right & water price and construction of service system. Farmers believed that construction of water conservancy facilities and adjustment of planting structure were good measures， agronomic watersaving technology and construction of service system were general measures， and reform of agricultural water right & water price was poor measures. Cause analysis results showed that the closer the relevance with agricultural production was， the better the farmers understood the governance measures， the more direct and explicit the measures watersaving mechanism was， and the stronger the farmers participatory motivation was， the better the farmers would evaluate the governance measures. Thus， while formulating governance measures， direct and explicit watersaving mechanism should be designed， farmers participatory motivation should be fully considered， and the publicity of governance measures with weak relevance to agricultural production should be enhanced. To improve the groundwater overexploited governance， it is necessary to follow the idea of comprehensive governance and adopt the strategy of classification improvement， improvement suggestions are as followed. Firstly， it is necessary to strengthen the maintenance and management of water conservancy facilities to avoid the situation of ‘emphasis on construction and neglect management. Many factors， including water diversion index， water storage capacity， seasonality， restoration of canal irrigation area， etc.， need to be taken into account to assess the future groundwater extraction potential of water conservancy facilities construction. Secondly， the potential and scale of cultivated land fallow should be evaluated on the basis of water resources carrying capacity. Under the background of relatively abundant food at present， it is suggested to further expand the fallow scale， improve the compensation mechanism and increase finance in the seriously overexploited groundwater areas. Thirdly， it is need to reflect on and adjust the existing agricultural water right & water price policy. Under the condition of Chinas specific national conditions， we do not advocate to allocate agricultural water rights to farmers level and trade of agricultural water rights among farmers. There are many obstacles to the functioning of agricultural water prices， it should be early to solve two big basic problems of agricultural water metering and agricultural water fee collection. Finally， expectation of yield reduction by reducing irrigation should be changed， farmers should be guided to conduct scientific and appropriate irrigation， and supply of technical services that farmers urgently need should be increased.

Key words ground water； overexploited； comprehensive control； farmers evaluation； improvement suggestions