美國國際戰略研究新觀點：從“軍事革命”到“軍民革命”的轉變

計宏亮 許守任

2018年2月15日，美國國際戰略研究中心（CSIS）更新了報告《21世紀的沖突：從“軍事革命”（RMA）到“軍民革命”（RCMA）》［21stCentury Conflict:From “Revolution in MilitaryAffairs”（RMA）to “Revolution in Civil-MilitaryAffairs”（RCMA）］，通過回顧美軍近期的幾場戰爭，反思了武裝力量的運用，提出未來戰爭中應更強調軍事民事手段的綜合使用，實現“軍民 革命”（Revolution in Civil-Military Affairs，RCMA）。報告作者安東尼·科德斯曼（Anthony H.Cordesman）是美國國際戰略研究中心戰略主席，長期從事軍事戰略研究，曾深入參與美國當代多場戰爭的決策行動。

一、“軍民革命”的由來

該報告所探討的問題，已經不再是美國“如何獲勝”，而更接近于“如何征服”。報告認為，美國及其盟友應該反思本世紀前10年的幾場戰爭，在阿富汗、伊拉克、敘利亞戰爭中，國家安全威脅的形式正在變化。而中國和俄羅斯等國也從美國的戰爭實踐中汲取經驗教訓，推動軍事現代化進程。報告強調，當前戰爭實踐和競爭對手的發展，都已遠超傳統的“軍事革命”（Revolution in Military Affairs，RMA）或“武裝革命”模式，需要通過“軍民革命”來應對未來出現的各種新型威脅。所謂“軍民革命”，即重新思考美國應對安全威脅的方式和手段，在常規軍事作戰之外，增強民事手段的利用，開展廣泛的安全合作，提高軍事與民事之間的融合程度，特別是使美軍具備在戰后履行維持秩序和社會重建的新使命。

該報告認為，自2001年以來，在北非、中東和中亞的威脅和沖突中，美軍從單純的軍事行動過渡到“軍民革命”已經非常重要。在利比亞、也門和撒哈拉以南非洲國家的許多其他沖突中，美國軍事干預力度之所以減小，正是由于當地政治民生取得的重大進展。而阿富汗、伊拉克、敘利亞、利比亞和也門的沖突都很接近“失敗國家”——由于所在國（Host Country）政府沒有滿足其人民的需要，而且沒有創造出廣泛團結的、人民支持的政治民生條件，致使沖突不斷，持續惡化。

報告通過分析上述國家沖突后認為，缺乏政治團結、有效治理和經濟發展的所在國，都存在對長期和平穩定的威脅，這與敵軍的軍事行動同等危險。并且沒有任何辦法可以從這種源于內部的沖突中發展出安全穩定。為解決好這類沖突，美國及其盟友和所在國在政治民生上的“獲勝”——創造安全、穩定的社會環境，越來越比在戰術層面上的“獲勝”更為重要。這就迫使美國及其盟友將政治民生問題作為戰爭的關鍵部分，重新思考如何處理所在國內部安全，加強軍民合作，改善其治理，維護其經濟和政治穩定。

二、“軍民革命”的必要性

該報告認為，雖然新變化和新威脅已經出現，但“軍事革命”對美國仍然非常重要，特別是由于中國和俄羅斯兩國的軍事威脅，保持強大的軍事力量對美國十分關鍵。精確打擊、大規模殺傷性武器、傳感器、態勢感知、情報、通信、賽博戰和太空戰，以及指揮和控制的各方面的進展，將繼續推動21世紀沖突的性質發生深刻變革。與此同時，在“軍事革命”中單純強調軍事，將無法適應戰爭現實，也不能適應美國的宏觀戰略。在20世紀90年代初，美國和歐洲似乎已經成為全球軍事力量的主導，而美國似乎是世界上唯一的“超級大國”，世界貿易的穩定發展創造了“全球化”的世界。幾乎沒有人預見到在2005～2006年間極端主義、種族和宗派沖突會成為戰爭的主要因素。從阿富汗戰爭、伊拉克戰爭、敘利亞戰爭的歷史進程和軍事力量使用情況來看，隨著情況的變化，要想贏得沖突的勝利，純粹的軍事行動在實踐中已經顯得越來越力不從心。基于此，報告認為，必須探索推進“軍事革命”向“軍民革命”轉變。

（一）政治民生問題在現代戰爭中越來越重要

從歷史經驗來看，美國及其盟友應該更加關注國際組織對政治民生問題的警告。如從2003年開始，國際組織關于阿拉伯發展的一系列報告就警示，中東和北非許多國家的民生問題已經達到爆發的臨界點。2011年的政治動蕩突然威脅整個伊斯蘭世界，并在利比亞、敘利亞和伊拉克等國引發新的國內沖突——有些人樂觀地稱其為“阿拉伯之春”，實際上卻為“基地”組織轉變為“伊斯蘭國”（Islamic State）或“達伊沙”（Daesh）奠定了基礎。治理的進一步失敗助長了宗教極端主義浪潮，到2013年，“伊斯蘭國”已經從敘利亞擴散到其他國家，并在伊拉克重新發動內戰，同時將宗教極端主義擴大到非洲、中亞和世界其他地區。

在大多數發展中國家，曾導致中東、北非及大部分非洲地區、亞洲部分地區動蕩的政治民生因素和民間動蕩力量正在持續惡化。半個多世紀以來，人口持續增長，就業壓力下的“青年膨脹”問題、腐敗和極低的治理水平、貧窮、宗教和極端主義、種族和部落分裂等因素，導致暴力的非國家行為比2011年“阿拉伯之春”開始時更為糟糕。許多國家面臨政治、人口和經濟等攸關問題，這些問題可能引發持久的國內沖突。

2008年的俄羅斯—格魯吉亞危機，被認為是2014年2月底俄羅斯入侵烏克蘭的前奏。它再次讓“歐洲安全”成為西方的關鍵問題，俄羅斯在格魯吉亞、烏克蘭和敘利亞的行動表明，它遠沒有像在塞爾維亞沖突中那樣被動，究其原因，是俄羅斯能夠利用鄰國的政治民生裂痕，能夠利用在“軍民革命”中被稱為“混合戰爭”的手段。

（二）“失敗國家”凸顯軍事行動的局限性

當前，在美國及其盟友所在國的敵對非國家行為體、極端主義、叛亂分子和外部國家，都在同一環境中行動。在此復雜環境中，所在國政府的威脅不亞于敵對勢力或軍隊，因為它無法提供政治穩定、有效的治理和經濟安全。報告認為，美國及其盟友必須設法讓所在國處理其政治分歧，改善治理，減少腐敗，發展經濟。多數情況下，最終結果是美國及其盟友面臨相互影響的威脅，這些威脅與過去的沖突截然不同，遠超傳統意義上軍事力量能夠應對的范疇。因此，所在國的失敗問題必須在軍民兩方面加以解決，這需要建立新型的軍民伙伴關系，并在建立和維護國家政治、治理、經濟和社會穩定方面進行長期的國際合作。報告進一步指出，美國要轉變軍事教育和訓練，向各級軍官和規劃人員展示如何評估和抗衡這些分歧，并與教育機構、媒體和公民社會聯合開展工作，以及在各級高等教育領域，特別是在職業技術學院開設新課程。

（三）戰爭帶來的民生成本和人員成本

報告在對阿富汗、伊拉克、敘利亞和也門戰爭的損失和傷亡數據進行梳理后指出，現代戰爭所造成的民生問題越來越嚴重，難民問題和人道主義災難造成了極端主義思想的蔓延，對其他國家的穩定造成了負面影響，這可能引發新的沖突。

報告雖然強調了美軍前沿存在和壓制性打擊的重要性，但也認為確實應盡量減少附帶損失和平民傷亡，而絕不能以延長戰爭時間為代價。

三、“軍民革命”需重點把握的問題

該報告強調，美國及其盟友必須正視上述現實，要在“軍民革命”的軍事和民事方面都作出重大改變，并重點對“軍民革命”中民事方面需要作出的調整予以詳細論述。一方面，認為美國應該越來越多地準備迎接意識形態和宗教威脅的挑戰；另一方面，軍事行動必須更好地與所在國治理，以及建立安全穩定的社會相關聯。要努力用民事手段解決和消除內部爭端，創造就業、打擊腐敗、實施經濟改革、提高生活水平。報告提出了以下4個重要觀點。

（一）通過新型意識形態爭取內部團結

報告認為，在美國及其盟友所在國，社會世俗層面的意識形態戰已被宗教層面的戰爭、宗教極端主義、種族部落和宗派緊張沖突所取代。這些新型意識形態戰煽動非國家行為體的恐怖行動，分裂國家和宗教，報復懷有善意的平民?？植乐髁x利用互聯網以及各種媒體、通信手段、社交網絡和公民社會來實施意識形態戰；利用慈善和國際金融體系，把勒索、綁架、毒品和走私石油及文物考古，變成了新的資金和人員募集方式，甚至是意識形態戰的武器。

報告提出，美國必須幫助所在國處理形成直接威脅的意識形態運動，廣泛發動盟友，提高軍事和民事行動之間的協同，幫助他們組建更強的、訓練更好的反恐和安全部隊。必須幫助他們跨越軍事力量與政府、執法部門之間的界線，創造新的社會安全力量，以及新的聯合行動能力。從更廣范圍上說，美國必須幫助所在國改善其戰略溝通能力，找到更好的方式與其人民進行溝通，軍隊必須與一切可能的政治民生力量攜手，共同處理宗教和青年問題，以應對因內部分歧帶來的巨大沖突。

在具體的對策方面，報告認為，西方國家需要向伊斯蘭世界學習如何尊重和安撫日益增長的穆斯林，而不是鎮壓。這種意識形態工作必須覆蓋并影響所謂“少數派”，這些人有可能成為活躍的極端主義分子和暴力的宗派，或是其他原因的游擊隊。政府需要明確傳達一個事實，即他們是在服務和幫助人民。報告認為，大多數人的疏離或冷漠，很容易造成恐怖主義和叛亂勢頭，進而成為意識形態極端主義。這意味著美國和盟友所在國的軍事和安全部隊必須與民間伙伴合作，開發新的宣傳方法和各種形式的媒體通信，以對抗極端主義思潮的傳播。要利用現代通信、媒體、互聯網和社交網絡來保護所在國安全，同時確保減少給公民社會造成負擔。

（二）找準病因

報告強調，贏得意識形態斗爭，意味著處理憤怒、疏遠和冷漠的根源，也就是說服一個國家的人民及其分裂的派系，讓他們在政治、治理、經濟和法制方面獲得公平的利益。這種廣泛的政治民生行動，必須得到安全和軍事行動的支持。在條件允許的情況下，政治民生領域的預防手段比任何“軍民革命”或“軍事革命”行動要好得多。而一旦恐怖主義或叛亂的威脅變得嚴重，所在國政府必須首先處理那些暴力和支持暴力運動的關鍵因素。

報告同時指出，恐怖主義、叛亂以及暴力非國家行為群體的崛起，很少是由意識形態本身驅動的。使用武力對抗極端主義和意識形態戰，充其量只能壓制這種癥狀，卻無法取得長效。任何形式的軍事勝利都不可能成功地終止沖突并帶來持久的穩定，而“勝者”反而會失去民眾，無法贏得支持。報告認為，當今的意識形態沖突和內戰正在以新的方式進行，那些已經成為極端分子并在網絡上和戰場上對抗的人中，有很大一部分是與他們國家的權力機構和傳統宗教領袖疏遠的年輕人。年輕人成為極端主義分子或參加暴力活動的原因，并不是由任何單一因素造成的。更好地理解其動機，以及他們與國家變革的關系，已成為“軍民革命”發揮作用的關鍵所在。其中，一些非意識形態的力量是顯而易見的。美國自2001年以來參與的幾乎所有非對稱戰爭和內戰，均受到人口壓力的影響。中東和北非地區自1950年以來人口增加了5倍多，人口壓力導致失業、貧困水平上升、職業發展停滯、農村和傳統社會結構錯位，以及城市化進程加快等問題。這些問題由于政客和精英階層的失敗而進一步加劇，導致更嚴重的收入不公，以及形成裙帶關系控制財富的社會形態。問題集聚幾十年來終會爆發。

此外，暴力極端主義、叛亂、內戰和其他因素之間，也有著廣泛的聯系。聯合國人類發展報告和其關于貧困、醫療條件和食物供應的數據顯示，許多發生沖突的國家在這方面缺乏進展。而這些國家在世界銀行（World Bank）的治理評級、營商壁壘評級中往往排名極低。這些國家的民意調查顯示，對腐敗和失業的憤怒，是造成疏遠并支持極端主義的關鍵因素。

（三）條件和改革而非“馬歇爾計劃”

報告認為，所在國政府的失敗和敵軍的威脅同樣嚴重，正是這些失敗滋生和助長了極端主義。叛亂勢力是由糟糕的治理、嚴重的腐敗、偏袒特定的教派或民族（部落）所導致的。所有助長極端主義的情形，都受到收入分配不公、社會迅速變化等一系列結構壓力的嚴重影響。這些因素使得極端主義和暴力分子占據了人口的大多數。只要這些原因持續存在，武力鎮壓就非常困難，甚至在軍事上看似成功了，也不可避免地伴隨著后續動亂的爆發。在這場意識形態斗爭中，如果不努力解決其根源，就不會有任何軍事手段與維和部隊，抑或是技戰術層面的持久勝利。

通過將亞洲國家和“失敗國家”的對比，報告認為，援助有時會成為經濟發展的關鍵催化劑。然而，在那些政府無法自救的國家里，僅僅提供援助幾乎沒有什么用處。通常情況下，這類援助往往只是被浪費或被竊取，甚至會導致更嚴重的腐敗，是增加而不是減少了內部緊張。類似“馬歇爾計劃”的行動，很大程度上是向已經發展并知道如何使用援助的國家大量轉移資金——這些國家由于戰爭幾近破產，更依賴于金錢而不是改革——他們的主要需求是獲得足夠的資金，以便開始全面復蘇。自殖民時代以來至第二次世界大戰結束，援助確實幫助少數國家取得了重大成功。這些國家成功的關鍵，是明確聚焦于政治民生——經濟發展和有效治理，以及隨著時代變遷選擇正確的經濟政策，并進行必要的經濟改革。因此，“國家建設”需要集中精力鼓勵戰時改革和戰后重建計劃，并把重點放在國家政策和計劃上，認真致力于改善治理和經濟政策，以促進發展和幫助國內團結。因此，軍事和民事援助需要以實際執行這些改革為條件。

（四）政府整體與政府漏洞

報告認為，迄今為止，美國的一些失敗案例表明，需要美國政府內部建立新的軍民伙伴關系、需要政府整體運轉，而非彌補政府的漏洞，才能實現有效行動。這就要求美國與所在國建立軍民伙伴關系，注重在現有國際體系、目標和價值觀上提供幫助，即讓其“按自己的方式行事”，而不是試圖改變一個國家。這意味著，鼓勵所在國將援助盡可能作為政治、經濟發展的催化劑，而不是用來資助重大變革，并以其政府能夠實際推進的速度和其人民能夠接受的方式，來推進內部改革。美國制訂援助規劃的官員應該明白，民生政策必須與制止武裝沖突的改革舉措相聯系，以增強所在國內部團結。美國軍方應更重視民事方面勝利的意義。因為，軍事勝利只是實現當地廣泛而長久勝利的關鍵一步，但如果所在國政府不能為和平與穩定奠定基礎、不能持續發展，就不會有長久的勝利。

報告指出，任何外部軍事力量都無法拯救所在國政府。做好預防性的民生措施，遠比應對極端主義和叛亂要好得多。美國戰略必須預見問題，而不是簡單地回應問題。太多案例表明，造成“失敗國家”的力量，最終會把這些國家推向崩潰，而鎮壓則導致失控，并使其發展成為極端主義和叛亂。

最后，該報告強調，“軍民革命”的重點永遠不在于贏得當前的戰斗，而是要為長治久安建立軍民基礎。如果在恐怖主義和極端主義最后一次投降之后，或是與極端分子的最后一戰之后才開始民生方面的努力，那么，和平永遠不會到來。