分道監察控制四方

修曉波

唐代地方政府分州、縣兩級，州的長官叫刺史，縣的長官叫縣令。唐太宗很重視地方吏治，尤其重視刺史這一級。他把各州刺史的名字寫在自己居室的屏風上，把有關他們功過的材料，都注在其名下，作為日后升遷或降黜的依據。同時，為了加強對刺史的監督，唐太宗還根據山川地勢，把全國分為十道。道是監察區，專門監察州、縣的官吏。十道也就是十大監察區，它們分別是：

1.關內道（相當于今陜西秦嶺以北、甘肅祖厲河流域、寧夏賀蘭山以東，以及內蒙古呼和浩特以西和狼山以南的河套等地）

2.河南道（約在今山東、河南兩省黃河故道以南，山西中條山以南和江蘇、安徽兩省淮河以北地區）

3.河東道（分黃河以東、太行山以西地區設置。相當于今山西全省，及河北西北部內、外長城一帶）

4.河北道（相當于今北京市、天津市、河北省，及遼寧省大部分地區，河南、山東古黃河以北地區）

5.山南道（相當于今四川嘉陵江流域以東，陜西秦嶺、甘肅冢山以南，河南伏牛山西南，湖北漢水以西，自重慶至湖南岳陽之間的長江以北地區）

6.隴右道（約在今甘肅隴山、六盤山以西，青海省青海湖以東和新疆及中亞等地）

7.淮南道（相當于今淮河以南，長江以北，東至海，西至湖北廣水、漢陽一帶）

8.江南道（相當于今浙江、福建、江西、湖南等省及江蘇、安徽的長江以南，湖北、四川南部和貴州東北部地區）

9.劍南道（相當于今四川岷山、劍閣以南，大雪山、雅礱江下游以東，涪江流域以西，云南新平、蒙自等地以北一帶）

10.嶺南道（相當于今廣東、廣西大部，云南南盤江以南和越南北部等地）

唐太宗劃分的十道，只是一個大的框架，一些具體制度如監察官怎樣按道開展工作等，都未著手建立。從史書記載的情況看，太宗在位時，只有幾次臨時性地派出使臣到地方監察。如貞觀八年（634）派蕭瑀等13人為“諸道黜陟大使”，巡察天下。他們的職責任務包括：考察州縣官吏賢能與否，了解民間疾苦，對貧窮者施以賑濟，選拔懷才不遇者。十二年后，又派大理卿孫伏伽等22人“以六條巡察四方”，并授予他們處罰違法官吏的權力。為《資治通鑒》做注的學者胡三省認為，這里的“六條”就是漢武帝時頒行的《六條問事》。沿用漢代的條文，說明當時對地方官員新的檢查條例還沒有制定出來，對地方的監察還處于草創階段。

武則天當政時，對地方的監察開始強化，出現這種情況并不是偶然的。武則天出身于社會低層，她的父親是一個木材商人，雖然后來做過工部尚書，但在傳統士族高門的眼里，仍屬于寒微一類。武則天14歲時被選入宮，給太宗當才人（女官名）。太宗死后，她出家做了尼姑，但很快又被高宗接回宮去。她在高宗面前用盡伎倆，終被封為皇后，并在高宗死后臨朝稱制，掌握了大權。

對武則天的為人及其做法，許多唐朝宗室、大臣都表示不滿和反對。武則天對此嚴厲鎮壓，并把御史臺作為清洗政敵的工具。當時大批酷吏如來俊臣等都以御史的身份，審理武則天交辦的案件。她把御史的公開檢舉改為秘密奏報，鼓勵告密，而這些都是以廣開言路的名義進行的。比如在朝堂上放了四個銅匭，涂上青、紅、白、黑四種顏色?！皡Q”相當于今天的意見箱。青顏色的叫“延恩”，接收治理國家的建議以及想當官之人的自薦信;紅顏色的叫“招諫”，接收批評時政的信件;白顏色的叫“申冤”，接收申訴類的信件;黑顏色的叫“通玄”，專門接收告密文書。武則天以諫議大夫、拾遺、補闕各一人為知匭使，定期閱讀、整理銅匭中的信件，然后上報。另有御史中丞、侍御史各一人為理匭使，負責辦理信件中反映的問題。

武則天還對監察機構進行了改革，改御史臺為左肅政臺，另增置右肅政臺，職官設置仿照左臺。更名肅政，有整肅朝政的意思。當時的分工是：左肅政臺負責中央及軍隊的監察工作，右肅政臺負責地方的監察工作。這種做法，類似于隋朝的御史、司隸二臺。對地方官的監察，有專門的機構主抓了。

武則天時期還規定每年春秋兩季要派御史出巡地方。他們都是專職的監察干部。春天出巡叫“省風俗”，即清除民間的陳習陋俗，同時督察糾正官場的壞風氣。秋天出巡叫“廉察”，檢查官員遵紀守法和執法的情況。前者主要對民，也有對官的內容;后者則完全對官。御史出巡時，按照“四十八條規定”進行工作。這四十八條可能就是當時的監察法規。具體內容，史書中沒有記載?；蛞蜻^于繁瑣，不便于記憶和掌握，執行的情況也不理想。當時就有人弄不清究竟有幾條了。一位叫李嶠的大臣在上書中說成了四十四條，又說還有敕令三十條。他反對繁瑣主義，講了一句十分精辟的話，即“法象宜簡，簡則法易行而不煩雜”。當時的出巡方式，不是按十道分遣，而是統著來的。三月到地方，十一月回朝廷報告。李嶠統計了一下，御史所要監察的官吏，每道在1000—2000人。如果平均以每道1500人計算，十道就是15000人。這么短的時間，監察這么多人，怎么忙得過來呢？只能是走馬觀花了。對此，李嶠建議縮小范圍，一名御史只負責十個州的監察工作，時間延長至一年，讓他有時間深入到縣里甚至最基層的地方監督檢查。武則天覺得這個建議很好，決定把全國重新劃分為二十個道（監察區），每個道都分別派遣御史。但由于阻力很大，沒能實現。

每年春秋兩季派監察官出巡，加強了對地方的控制，是武則天執政后、登基前實行的一項非常措施，前后不到十年的時間。在她改唐為周做了女皇帝后，覺得目的已經達到，就停止了這種做法，改為臨時遣使出巡。

中央專職的監察干部到地方出巡都有一定的規矩。有一年，武則天派御史中丞（監察官中的高級干部）宋璟去揚州和幽州辦案，宋璟不肯去。又派他去安撫隴蜀地區，他還是不執行命令，并說了一套不去的理由：“按照規定，州縣出現大案要案，應派侍御史（中層干部）下去;如果是一般案件，就派監察御史（一般干部）下去。不是軍國大事，御史中丞是不出使的。今天隴蜀一帶沒有什么大事，不知陛下為何要派我出巡？這是臣不敢奉命的原因?！彼苇Z是一位極剛直的人，一次，武則天的寵臣張昌宗違法，宋璟堅持要處決他。武則天沒辦法，只好叫張昌宗到肅政臺去受審。宋璟正審著呢，宮中傳出了特赦令。宋璟很后悔，說恨不得一上來就打碎這小子的腦袋。武則天聽說后，讓張昌宗到宋璟處謝罪，可宋璟就是不見。對這種人，武則天也讓他三分。

武則天臨終前得了一場重病，宰相張柬之等人乘機發動政變，擁立唐中宗即皇帝位，恢復唐的國號以及唐的一切制度，包括改左、右肅政臺為左、右御史臺（唐玄宗時又依舊制將二臺合并為一）。中宗是個昏懦的皇帝，沒有什么作為，但在監察地方的問題上卻出臺了一項大的舉措，即設置了十道巡察使，兩年一輪換。他登基的第二年，派出了由20人組成的十道巡察使，平均每道兩人，每個巡察使配有兩名助手，叫判官。任務繁重時，可以多配幾名助手。這是一個聯合巡視組，里面有監察干部，也有行政官員。這次出使的20名巡察使中，只有5人在史書中留下了姓名，他們是：殿中侍御史源乾曜、監察御史盧懷慎、衛尉少卿李杰、禮部員外郎馬懷素以及易州刺史姜師度。從職級上看，源乾曜和盧懷慎只是中低級別的監察干部，但行政官員職級卻很高。按照今天的標準，姜師度（從三品）是?。ú浚┘壐刹?，馬懷素（從六品上）也是個廳（局）級干部，這就增加了巡視組的權威性。從成分上看，有兩人是搞監察的，三人是行政官員。衛尉是掌管宮廷軍器、儀仗的官員，禮部是掌管天下禮儀、祭享、貢舉之事的機構，易州刺史是地方上的“一把手”。這是工作思路的新變化。漢代負責監察地方的，都是清一色的監察官（即當時的十三部刺史），唐代把這一制度打破了。對地方官的監察不只是監察干部一家的事，而是由朝廷統一組織、各部門積極配合了。這樣組合的巡視組，最大的好處是既可以從宏觀上督促檢查，也可以在具體業務上發表意見，地方官想糊弄也糊弄不過去了。

巡察使到地方后，按照新頒布的“六條”要求進行工作?！傲鶙l”的內容是：第一，地方官有無政績;第二，戶口流散、賦役不均;第三，農桑不勤、倉庫減耗;第四，刁民盜賊不從事生產、為害一方;第五，官吏的品德、文才修養;第六，豪強酷吏兼并土地、貧弱農戶無處申冤。唐代的新六條將監察的對象擴大了。漢時對地方的監察，僅限于“二千石以上”的地方長官;隋代推廣到“品官以上”，但不入品的基層干部不在其列;唐六條糾察的范圍涉及所有官吏，哪怕是跑腿當差的也不例外，而且有官有民?？疾斓膬热荩哺訌V泛具體了。

在推行十道巡察制度的同時，武則天時每年春秋兩季派監察御史出巡的做法也得到了恢復，所以唐代對地方的監察，實行的是聯合巡視組與專職監察干部出巡相結合的雙軌制。在兩種方法中，對前者的要求是主動去發現問題，并及時處理問題，這種做法帶有前瞻性、規范性，有利于把違法犯罪化解在基層，消除在萌芽狀態，類似于今天治本的措施。對后者的要求則是等地方暴露出問題后，再下去查辦案件，這種做法有利于解決已經發生的腐敗問題，有點像現在治標的招數。兩種做法既有分工，又有交叉，雙軌并存。總的趨勢是聯合巡視組的十道巡察越來越受重視，逐漸成為主要的方式。繼中宗之后的睿宗，改巡察使為按察使，做法與此前基本相同，也是兩年一換，只是每道只設一名按察使，在自己的監察區內巡視。這是唐代對地方監察的成熟時期，后來元代的提刑按察使、明代的按察使的源頭，都可以追溯到唐代。

但隨著政治氣候的變化，唐中央對地方的監察也發生了根本的改變。唐玄宗開元年間，將按察使改為采訪處置使，把原來的十道監察區擴至十五道。采訪處置使在地方有固定的辦公地點，可以考察干部，權力很大，并開始向地方官轉化。安史之亂爆發后，唐王朝的當務之急是讓地方長官積極行動起來抗擊叛軍，因而放松了對他們的監察。在這個背景下，又改采訪處置使為觀察處置使，觀察處置使一般都帶節度使的頭銜，手中握有軍政、民政、財政和司法大權，成為了十足的行政長官，州、縣兩級建制實際上變成了道、州、縣三級建制。觀察處置使作為監察官的職責已經消失，而且其本身也成為中央監察的對象，借用一句德國古典哲學中的術語，他們被“異化”了。