城市公交成本規制探討

郝麗娜

摘要：城市公交成本規制是政府對公交財政補貼的一種監管手段，從成本規制項目的內涵和補貼額度計算方法上來看，更多地體現出成本控制導向。本文通過對深圳和大連公交成本規制情況進行分析比較，研究成本規制方案在制定和實施過程中的特點、問題以及對策，探討公交成本規制未來發展新方向。

關鍵詞：城市公交；成本規制；公交財政補貼

伴隨社會經濟不斷發展，我國城市公共交通經歷了由自主經營、自負盈虧的市場化運營向國有主導、強調公益的體制回歸，政府隨之擔負起保障公交行業平穩運行的財政補貼職責。近年來補貼額度遞增，財政倍感壓力，實施公交成本規制是一種值得嘗試的財政補貼監管手段。

1.公交成本規制概述

公交成本規制是指合理界定公交企業正常經營性成本范圍，建立單位成本標準，并以此測算財政補貼的政策。

成本規制的目的是厘清公交企業政策性虧損和經營性虧損的邊界，政府與企業算“明白賬”，改變以前完全由財政兜底，虧多少補多少的公交財政補貼模式，使補貼有據可依，提升財政資金的利用效率。

成本規制旨在平衡公交行業企業化運營與公交服務準公共產品的雙重特性，兼顧財政的承受能力和公交企業的可持續發展，為了加強公交財政補貼實施的有效性，深圳、上海、南京、大連等多個城市相繼出臺了成本規制管理辦法。

2.成本規制方案制定與實施

通過對幾個城市的公交成本規制方案進行分析比較，雖然各城市在計算財政補貼基數時采用的方法有所區別，但主體內容和操作流程基本一致。

2.1 成本規制

一般來說，成本規制項目涵蓋了公交企業的直接運營成本、期間費用、各項稅金及附加以及其他運營成本。

直接運營成本包括人員費用、燃料動力費、維保材料費等；期間費用包括公交企業為組織和管理車輛運營所發生的管理費用和財務費用等；各項稅金及附加包括增值稅、稅金及附加等；其他運營成本包括車輛保險費、公交卡交易費等。

2.2收入規制

收入規制項目一般涵蓋了公交企業的公交業務運營收入、公交業務其他收入和非本市補貼收入。

公交業務運營收入包括公交卡收入、零票收入和月票收入；公交業務其他收入包括公交場站的租賃收入、公交廣告載體的租賃收入等；

非本市補貼收入包括燃油補貼以及中央、省級的其他補貼、補助等。

2.3成本規制標準值、監審值與規制值

成本項目標準值是成本規制方案中規定的，是針對每個成本項目逐一測算后確定的，通常是選取該成本項目近三年數據，經過綜合計算得出較為客觀的成本消耗值，作為對公交企業相應成本項目進行審核的重要依據。

成本項目監審值是由專業中介機構通過審計等手段監審得出的成本數據。

成本項目規制值是將“監審值”與“標準值”按成本規制方案中的具體要求比較后得出的成本數據，作為財政補貼的計算基數。

2.4確定公交財政補貼額度

實行成本規制后的公交財政補貼額度通常有兩種計算方式，一種是以成本項目規制值為計算基數，引入公交企業合理利潤率的概念，進行綜合測算后得出補貼額度；另一種則直接用規制成本減去規制收入，所得差額由財政部門審核后確定為補貼額度。

2.5成本規制操作流程

第一，公交企業按照成本規制方案的要求向財政部門提交年度成本和補貼預算報告，經財政部門審核后列入預算執行；第二，在下一年初由財政部門組織有關主管部門或委托專業中介機構對公交企業進行成本規制監審，計算公交財政補貼額度；第三，由財政部門審核并確定補貼額度，及時與公交企業結清預算。

根據運營環境、運營條件的變化，對于成本規制項目和規制指標的標準值可進行定期調整，具體由財政部門組織修訂工作。

3.城市公交成本規制實例研究

深圳是國內較早實行公交成本規制的城市之一，其成本規制方案的制定和實施過程具有學習和借鑒意義。通過對深圳和大連的成本規制情況進行分析比較，兩個城市各具特點也遇到過相似的問題，對探討公交成本規制未來發展新方向具有現實意義。

3.1深圳公交成本規制概況

隨著特區經濟飛速發展，至2007年深圳一共有38家公交企業，其中絕大部分是民營企業，為深圳公交做出了很大貢獻，但因競爭激烈也存在超速行駛、搶客甩客行為等不盡如人意的情況。2007年3月，深圳市出臺《公交行業特許經營改革工作方案》，逐步將38家公交企業整合為國資相對控股的3家特許經營公司：深圳巴士集團股份有限公司、深圳市東部公共交通有限公司和深圳市西部公共汽車有限公司。政府對這3家企業給予以“成本規制”為基礎的財政補貼，實行微利經營。在這一理念的指導下，深圳公交成本規制表現出兩個特點：

一是引入成本利潤率的概念進行投資回報調節，當公交企業成本利潤率高于6%時，超額利潤部分的30%留給企業用于發展，另70%進入投資回報專項資金，將來以豐補歉，專項用于公交成本利潤率水平保障補貼。

二是將公交服務質量與補貼掛鉤，進行服務質量調節，掛鉤比例為成本利潤率的30%。當公交服務質量達到規定標準時，考核得分等于或高于標準分，企業可全額獲得各項補貼；當公交服務質量達不到規定標準時，考核得分低于標準分，相應扣減補貼金額。

3.2大連公交成本規制概況

大連公交始于1909年，至今已有百年歷史，伴隨著城市發展經歷了不同階段，2005年12月，大連市政府出臺了《大連市優先發展城市公共交通的實施意見》。為貫徹落實“公交優先”的發展戰略，2006年7月，經市政府批準組建公交集團，對大連公交進行全面整合。通過調研得知，2012年至2015年公交集團客運量增長緩慢，客運收入、營運里程均處于下行趨勢，2015年由于地鐵1、2號線正式開通運營，公交客流有加速下行趨勢，與此同時公交財政補貼仍維持在高位且有遞增趨勢，市財政據此要求公交集團實施成本規制。

大連公交成本規制方案中以規制成本與規制收入的差額作為財政補貼的計算基數，經財政部門審核后確定最終的補貼額度。結合本市公交企業的實際情況，大連公交成本規制方案體現出兩個特點：一是要求企業對公交業務人員總量和薪酬水平進行嚴格管控，原則上只允許增加一線司乘人員，并對司乘人員人車比做出了具體規定；二是要求企業按照成本規制要求細化、完善運營指標統計體系和財務核算體系，確保規制數據和規制指標真實、準確、及時填報，滿足成本規制管理的需要。

3.3問題

兩個城市在方案制定和實施中遇到了類似的問題：第一，成本規制的初衷是核算公交企業的實際成本，進而確定公交財政補貼標準。在實際測算中，成本規制項目標準值的核算依據普遍來源于公交企業近三年的成本數據，相當于默認了這些數據都是合理的、經濟的，若以前存在跑冒滴漏的情況，則據此制定的成本項目標準值難以有效反映企業真實的能耗情況。

第二，成本規制方案中對于那些設置了標準值浮動范圍的成本項目，比如燃料動力費、維保材料費等，若企業實際消耗低于標準值下限，則按下限計入規制成本，由此得到的收益由企業享有。這體現了成本規制的激勵導向，但在有些城市施行效果卻不樂觀，公交企業降耗增效的動力不足。實際上，根據方案中的補貼額度計算方式，企業更傾向于將成本做高以獲取更多補貼。

3.4對策

針對上述問題，深圳市對公交成本規制補貼政策進行了優化和完善，制定了《深圳市公共交通財政定額補貼政策實施方案》，實行以“購買服務大包干制”為核心的定額補貼政策。通過對公交企業服務規模、運營指標完成情況及服務質量考核結果進行綜合評定，來確定年度財政補貼總額。這種監管方式意在解決企業自主經營積極性不強的問題，以期實現保障公益性服務和激勵企業增收節支的雙重目標，提高財政補貼資金的使用效率。

根據成本規制管理暫行辦法，經過三年的實踐，大連也將于2018年迎來方案調整的時間節點，預計將會在回顧過去三年施行情況、總結經驗和不足的基礎上，對成本規制方案進行相應的調整。

4.結論

公交成本規制在規范公交企業成本核算體系和提升運營管理水平等方面發揮了積極作用，為確保公交行業持續健康發展，主管部門應轉變思路，將管理重點逐漸由控制成本導向轉為服務質量導向，提升公交成本規制理論和實踐水平，以政府購買服務的形式實現公交財政補貼方式創新。

參考文獻：

〔1〕王俊華. 城市公共交通營運企業財會工作指南〔M〕.上海：立信會計出版社，2010.

〔2〕霍義諸.現代城市公共交通企業管理概論〔M〕.上海：華東師范大學出版社，2014.