加快航天立法建設航天強國

王冀蓮（中國空間技術研究院）

黨和國家領導人歷來高度重視航天事業的發展。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義戰略全局出發，強調指出要全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。十九大報告提出了中國特色社會主義新時代法治建設的戰略布局。目前，世界上已有29個國家頒布了航天領域的國內法律或法規，而我國是航天大國中唯一沒有航天法的國家。加快立法進程，建設法治航天是貫徹黨和國家領導人指示精神的重要舉措，是實現航天強國夢的根本途徑。

1 《航天法》之立法定位

《航天法》作為規范和促進我國航天活動的最重要的法律，應該起到航天基本法的作用，并與《國家安全法》《保密法》《民法總則》《民法通則》《合法》《侵權責任法》《專利法》和《民事訴訟法》等基本法一起，對航天活動所涉及的各個層面進行規范和調整。

未來，我國航天法律法規體系將圍繞《航天法》加以構建。這一定位決定了《航天法》應當以理順航天管理體制、規范航天活動和促進航天產業發展為主要內容，對我國航天活動的主要方面做出規定，如航天管理體制、適用范圍、航天活動的許可制度、空間物體的登記制度、損害賠償制度、航天資產設施的使用和保護、商業航天和航天產業發展與促進、航天國際合作，以及航天活動中的法律責任等。未來的《航天法》應集組織法和行為法于一身。

在《航天法》頒布的基礎上，還應制定適當的條例及辦法、實施細則，前者如擬議中的《民用航天管理條例》、《宇航產品與技術出口管制條例》等，后者如《空間物體登記管理辦法》、《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》等，也可視情況制定有關數據分享、涉外損害賠償方面的條例或辦法。

2 《航天法》之立法宗旨

維護國家安全與權益

作為航天基本法，未來的《航天法》應當明確空間安全是我國國家安全的重要組成部分，我國將采取各種強有力措施維護國家空間主權和空間安全，我國的航天活動不受非法阻礙和破壞，對于任何攻擊、破壞我國空間資產和有關地面設施的行為將被視為敵對行為，我國有權進行自衛。

和平利用外層空間是我國一貫的國策，反對外空武器化和外空軍備競賽，切實維護空間環境，維護一個和平、清潔的外層空間，使航天活動造福人類。這一理念也應體現在未來的《航天法》中。

規范航天活動的發展

規范我國各類航天活動，需要協調解決處理好幾個方面的問題：①確認經頂層制度設計下形成的部門職權劃分；②解決職責不清的問題，既需要明確各部門的職權，還需要解決部分職權交叉、重疊以及職責空白地帶；③解決部分航天活動在管理上無法可依的問題；④通過立法為促進航天活動的商業化和商業航天提供法律支持；⑤通過立法構建合理的航天科研、生產、采購制度。

促進產業化和商業化發展

我國發展航天事業的一個重要宗旨就是滿足經濟建設、科技發展、國家安全和社會進步等方面的需求，增強我國的綜合國力。航天事業具有投入大、產出大、風險大的特點，這就要求建立和完善良好的組織管理體制和機制，合理配置資源，保障經費投入，明確參與航天活動的各方主體的權利、義務與責任。通過制定航天法，建立航天法律法規體系，合理有效地解決統籌規劃問題、分工合作問題、資源配置問題、信息共享問題、經費投入問題等。總之，為產業化和商業化發展創造良好法治環境，依法促進其健康、可持續發展。

履行國際義務

我國目前已經加入了除1979年《月球協定》之外的4個聯合國外空條約，即1967年《外空條約》、1968年《營救協定》、1972年《責任公約》和1975年《登記公約》。此外，作為國際電信聯盟公司（ITU，以下簡稱國際電聯）的成員國，我國還應遵守國際電聯關于衛星軌道位置和無線電頻率等方面的條約、組織法和規則。這就需要我國在未來的《航天法》中規定適當的條款，對航天活動的許可、空間物體的登記、與空間物體有關的涉外損害賠償、衛星頻率與軌位等做出規定，以滿足履行國際義務的需要。

3 《航天法》之立法原則

我國應當始終堅持和平利用外層空間的理念，利用航天活動促進國民經濟發展，維護我國的空間安全

和平利用外層空間是我國一貫的國策，我國始終堅持和平利用外層空間，反對外空武器化和外空軍備競賽，合理開發和利用空間資源，切實保護空間環境，使航天活動造福全人類。從立法的角度而言，首先必須在立法宗旨中明確《航天法》的立法宗旨之一便是維護國家安全，即國家的空間安全，其內涵是：①確保我國自由進入外空的權力；②確保我國航天活動不受非法干擾的權力；③確保我國的空間資產和地基設施不受非法攻擊的權力；④維護我國在外空的合法權益，確保空間資源的公平分配與利用；⑤確保我國在航天領域履行國際義務；⑥為維護空間安全，有權依照《聯合國憲章》行使自衛權。其次，應當以適當條文闡明我國對于空間安全的基本立場，為維護國家空間安全設定“紅線”。

通過合理開發和利用空間資源，保護地球和空間環境，促進航天活動的長期可持續發展

我國將積極參與航天開發活動，包括航天科研活動和空間資源開發。為確保我國航天事業健康發展，在遵守國際電聯的相關規則基礎上，我國應依法努力爭取更多的衛星軌道位置和無線電頻譜分配。鑒于空間碎片的不斷增多已經嚴重影響了人類航天活動的安全，作為一個負責任的航天大國，我國積極參加了機構間空間碎片協調委員會及聯合國和平利用外層空間委員會起草空間碎片減緩指南的工作，在科技小組委員會對外空活動長期可持續性指南的起草工作中，也發揮了重要作用。在未來的《航天法》中，保護外空環境應貫穿于航天活動管理的各個環節，應對減緩空間碎片做出相應的規定。

通過合理的技術創新體制和激勵機制，提升航天科技水平，自主發展航天事業

航天事業的發展應尊重科學、尊重規律，從航天事業的發展實際出發，統籌兼顧和科學部署空間技術、空間應用和空間科學等各項航天活動，保持航天事業全面、協調、可持續發展。始終堅持走獨立自主、自力更生的發展道路，主要依靠自身力量，根據國情和國力，自主發展航天事業。把提高自主創新能力作為航天事業發展的戰略基點，強化工業基礎，完善創新體系，以實施航天重大科技工程為載體，集中力量，重點突破，實現航天科技跨越式發展。

在相互尊重主權、平等互利的基礎上開展航天領域的交流與合作，推動人類航天事業的共同進步

聯合國《關于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發展中國家的需求的宣言》中提出，開展國際空間合作的原則，是在平等互利、和平利用、共同發展的基礎上，加強國際空間交流與合作，促進包容性發展，推進人類航天事業的共同進步。

在航天國際合作中，我國一直實踐并遵循該原則，因此將自由探索、開發和利用外層空間及其天體是世界各國都享有的平等權利，應有助于各國經濟發展和社會進步，作為《航天法》的立法原則之一。

4 《航天法》之適用范圍

《航天法》適用的主體范圍

《航天法》適用的主體范圍涉及《航天法》的屬人管轄權問題，許多國家的航天立法都對屬人管轄權作了規定。結合各國立法中對航天活動的屬人管轄權的規定，我國的《航天法》適用的主體范圍是中華人民共和國的自然人、法人和其他組織。其中自然人應當具有中國國籍，法人和其他組織應當在中國注冊登記。

《航天法》適用的客體范圍

《航天法》適用的客體范圍就是《航天法》所規制的社會關系和社會利益，其核心就是航天活動。關于何為“航天活動”，各國立法對此規定不完全相同。美國、英國、俄羅斯、烏克蘭、荷蘭、法國、奧地利等國的相關立法給出的定義各不相同。2012年，國際法協會通過的《國家空間立法示范索菲亞模本》定義“空間活動”包括將外空物體射入外層空間、在外層空間運行和制導外空物體、使外空物體從外層空間返回，以及將外空物體射入外層空間、在外層空間運行和制導外空物體、使外空物體從外層空間返回所必需的其他活動。我國現行立法對此沒有做出明確規定，其他相關國際條約也沒有專門對此加以定義，但1967年《外空條約》的全稱是《關于探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間所應遵守原則的國際條約》，其中隱含了“外空活動”主要包括探索和利用外層空間兩方面內容。

《航天法》適用的地域管轄范圍

《航天法》適用的地域管轄范圍涉及《航天法》的屬地管轄權。各國航天法對此的規定大同小異。從屬地的角度來講，我國航天法適用于在中華人民共和國領域內發生的航天活動，利用中華人民共和國所有的或在中華人民共和國管轄和控制下的設施、動產或不動產從事的航天活動，或者在中華人民共和國注冊或登記的船舶或飛行器上實施的航天活動。

此外，需要注意的是，根據《香港特別行政區基本法》，全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。全國性法律除列于《香港特別行政區基本法》附件三外，不在香港特別行政區實施。考慮到香港目前已經有關于外空活動的基本條例，結合《香港特別行政區基本法》的規定，除非修改《香港特別行政區基本法》及其附件三，《航天法》不適用于僅在我國香港特別行政區發生的航天活動。但是，根據基本法的相關規定，香港的國防、外交事務由中央政府負責，因此在香港地區發生的涉及到國防、外交的航天活動，應當適用未來的《中華人民共和國航天法》。同樣，結合《澳門特別行政區基本法》的規定，這一結論同樣適用于我國澳門特別行政區。

5 航天法律與航天政策之關系

航天政策是指某一國家為實現保護其航天權益，實現其航天活動的根本目標，而通過規范性文件所規定的在一定時期內應達到的目標、任務和所應采取的行動原則、方法、方式、步驟與措施。

在航天立法比較完備的國家，航天政策主要起到的是一種導向性作用，可以用以指導和完善航天立法，促進航天立法的實施。

在航天立法不完備的國家，航天政策在特定時期可以暫時替代航天立法的作用，指引航天活動的發展，并為制定航天立法提供基本的指南。

鑒于航天政策所包含內容的廣泛性和更新的快捷性，在航天立法不便于詳細規定的情況下，航天政策可以對制定和實施具體的航天計劃以及相關政府部門的活動起到指導和規范作用。因此，航天政策與航天立法是一種相輔相成的關系。兩者緊密聯系、密切配合，確保一國的航天管理體制有序、高效地運行，從而確保其航天活動的根本目標的實現。

我國于2000年、2006年、2011年和2016年先后發布了四部《中國的航天》白皮書，強調把發展航天事業作為國家整體發展戰略的重要組成部分。這四部白皮書構成了中國現行航天立法的主要政策基礎。2000年《中國的航天》白皮書指出要“加強法制建設和政策管理，建立航天法規體系”。2016年《中國的航天》白皮書進一步明確指出要著力加強法律法規體系建設，加快推進以航天立法為核心的法治航天建設，依法指導和規范各類航天活動，為航天強國建設提供有力法治保障。

除上述白皮書外，自2002年以來，我國相關政府部門發布的一系列空間政策性文件或其部分內容涉及空間政策的文件，包括：《國防科技工業民用專項科研管理辦法》（2002）、《國防科技工業產業政策綱要》（2004）、《2006年至2020年空間碎片的行動計劃的發展綱要》（2004）、《關于促進衛星應用產業發展的若干意見》（2007）、《關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》（2012年）、《民用航天科研工程管理實施細則》（2012年）、《國家衛星導航產業中長期發展規劃》（2013）、《中國航天標準體系和首批中國航天標準（英文版）》（2015）、《國防科技工業科技報告管理暫行辦法》（2015）、《北斗衛星導航系統公開服務性能規范》（2016）等。

此外，在民用航天領域原國防科技工業委員會和現國防科技工業局還制定了《民用航天科研項目立項管理辦法》、《民用衛星工程研制管理暫行辦法》、《民用航天科研工程暫行辦法》、《民用航天科研工程管理實施細則》、《民用航天科研工程驗收實施細則》和《民用航天科研工程總指揮規則》等內部管理辦法，這些文件都屬于政策性文件。最后，出于國防安全和軍用航天活動敏感性的考慮，原總裝備部、原總參謀部、中央軍委裝備發展部載人航天工程辦公室、中國衛星導航系統管理辦公室、國家國防科技工業局高分觀測專項辦公室等部門和機構，還制定了一些與航天活動有關的內部政策性文件，涉及到有關航天發射場的管理、航天員的選拔和訓練等。

這些政策性文件涉及的領域非常廣泛，有的涉及到未來五年（中期）的航天發展計劃（如白皮書），有的涉及特定航天領域，如空間科學、空間應用等中期發展計劃，有的涉及產業發展指導意見（如衛星應用產業）、有的涉及衛星數據分享（如中巴資源衛星、資源三號衛星）、有的涉及國防科技工業的科研項目管理或民用航天科研項目管理，還有的涉及空間碎片的防護等。

在我國航天立法尚不完善的情況下，航天政策可以起到一定的立法替代作用。但是，從推進依法治國的角度看，必須重視立法的作用，其規范性、強制性和穩定性是航天政策無法比擬的。因此，完善我國的航天立法應當與我國相關航天政策的落實相協調。從實踐情況看，我們積極推動落實了航天白皮書中規定的航天立法任務。

6 小結

“探索浩瀚宇宙，發展航天事業，建設航天強國，是我們不懈追求的航天夢”。作為一個負責任的航天大國，我國始終堅持以開放、透明、負責任的態度開展航天活動。制定《航天法》，既是履行國際義務的客觀要求，也是引領國際空間規則制訂的必然選擇；既是借鑒其他國家航天立法實踐經驗的過程，更是樹立中國特色航天法律的最終結果；既是對我國航天60年發展的法律提升，也是進一步規范和促進航天事業發展的迫切需要；既是對我國現有航天法規體系的總結，更是建設未來國家航天法律體系的基石。

因此，制定《航天法》充分反映了航天事業的客觀現實，符合我國航天事業健康、長期可持續發展的必然要求。