探究地方債及其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響機(jī)制

王錚

摘 要：地方債長期以來都是各級政府重點(diǎn)關(guān)注的問題，對于國家的穩(wěn)定和發(fā)展至關(guān)重要。本文主要探究了我國地方債的現(xiàn)狀及其對地方經(jīng)濟(jì)的影響，并分析了地方債務(wù)的管理模式，研究發(fā)現(xiàn)我國雖然在地方債上有加強(qiáng)監(jiān)管的趨勢，但是依然存在規(guī)模較大、管理不嚴(yán)、效率低下等問題，仍需要探尋較好的地方債管理模式，以使其更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；地區(qū)經(jīng)濟(jì)；債務(wù)管理模式

2008年全球性金融危機(jī)的爆發(fā)，使得世界上很多國家陷入衰退期，不僅包括歐美等發(fā)達(dá)國家，這波危機(jī)也同樣波及到一些發(fā)展中國家。為了促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)快速走出低潮期，各國政府都采取了積極的手段，隨之而來的是政府債務(wù)的急速擴(kuò)張，歐洲和美國等國家甚至出現(xiàn)井噴式增長，我國也不例外。一國債務(wù)的增加往往會使國家陷入危機(jī)，08年以前的多次危機(jī)都是由于國家債務(wù)問題造成。目前，對于中國來說，地方政府債務(wù)一直是國家債務(wù)問題中的主要問題，截至2017年，地方政府債務(wù)余額已達(dá)16.47萬億。1994年國家為了對地方進(jìn)行更嚴(yán)格的控制，實(shí)行分稅制改革，增值稅等稅收成為中央和地方共享稅，這極大地減少了地方政府的收入來源。與此同時(shí)，中央還要求地方政府負(fù)責(zé)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在依靠土地稅等稅收收入不足的時(shí)候，地方政府只能訴諸發(fā)行債券等渠道籌集資金。地方債的迅速擴(kuò)張使得地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)日趨繁重，容易導(dǎo)致政府公信力下降，引發(fā)社會動(dòng)蕩和不穩(wěn)定，所以，對地方政府債務(wù)的研究對于一國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。

1 地方債現(xiàn)狀分析

1.1 地方政府債務(wù)規(guī)模

2008年金融危機(jī)后，官方數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)迅速增長，2014年年底達(dá)到154000億元，期間年均增長率高達(dá)10%。雖然此后債務(wù)規(guī)模增長速度有所下降，但是巨大的債務(wù)本金和利息還處于滾動(dòng)上升趨勢，對于地方政府的壓力甚大，不過這里的債務(wù)總額既有直接債務(wù)也有間接債務(wù)，比如擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)，有隱性債務(wù)也有顯性債務(wù)。截至2017年年底，全國地方政府債務(wù)余額為16.47萬億，其中，一般債務(wù)為10.3萬億，專項(xiàng)債務(wù)為6.14萬億；政府債券形式有14.74萬億，非政府債券形式有1.7萬億。可見，地方債務(wù)壓力雖然較14年有所減緩，但依然是一個(gè)很大的規(guī)模，值得國家關(guān)注。

1.2 地方債務(wù)增長原因

2008年以來地方政府債務(wù)的急速上升，主要原因有如下三點(diǎn)：首先，我國的政治激勵(lì)機(jī)制所致，國家在對地方官員的晉升、提拔上過多關(guān)注地區(qū)的GDP增速、失業(yè)率、人均收入等量化業(yè)績指標(biāo)，這一方面鼓勵(lì)了地方政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情，另一方面也使得地方官員通過自己的“軟硬件”資源以及地方財(cái)政收入主動(dòng)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，于是發(fā)行債券借錢和融資就成為了地方政府的可行之道；其次，地方政府官員的任期較短疊加缺乏有效的債務(wù)審查機(jī)制，使得地方債增長的速度難以遏制，官員任期短且變動(dòng)頻繁，使其具有短期過度借債的動(dòng)機(jī)，并且在官員離任時(shí)，不會對地方債務(wù)情況進(jìn)行審核并作為其任職績效考察指標(biāo)，從而使得每一任地方政府都傾向于把債務(wù)轉(zhuǎn)移給下一任；最后，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的惡性競爭也是一大原因，這從根本上來說還是和我國過度依賴量化指標(biāo)的政治激勵(lì)機(jī)制相關(guān)，政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了自身的收入狀況，從而導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模不斷加大。

1.3 地方債務(wù)存在的問題

我國地方政府債務(wù)問題主要分為三個(gè)方面：債務(wù)結(jié)構(gòu)、借債主體以及債務(wù)償還。

首先，在債務(wù)結(jié)構(gòu)上，衡量一個(gè)國家或地區(qū)的債務(wù)水平指標(biāo)有赤字率、負(fù)債率和債務(wù)率，依照2015年的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況整體上沒有超過國際標(biāo)準(zhǔn)，尚處于可控范圍內(nèi)，但是，若地方債依然按當(dāng)前速度增長，將會存在風(fēng)險(xiǎn)；從全國地區(qū)的負(fù)債分布來看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)借債率較高，而中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)債務(wù)規(guī)模較小，這對于縮小貧富差距、東西部差距、降低社會不安都將產(chǎn)生不良影響；從地方債各級政府分布來看，省級政府負(fù)債問題較為嚴(yán)重，市縣級政府舉債比重較大，鄉(xiāng)村債務(wù)水平最低，從這一點(diǎn)也可以看出貧富差距只會朝著擴(kuò)大的方向發(fā)展。

其次，在借債主體上，各級政府為了躲避國家對地方債發(fā)行的約束，通過注入土地資產(chǎn)、財(cái)政稅收等形式組建融資平臺，通過該平臺向社會融資投入地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。但是，這種融資平臺存在很多問題，政府管控下的機(jī)制導(dǎo)致其行政色彩較為濃厚，獨(dú)立企業(yè)法人以及政府融資手段雙重身份使其難以完全按照市場規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，政企合一的運(yùn)作模式容易導(dǎo)致內(nèi)部管理失效，經(jīng)營缺乏動(dòng)力；沒有固定的營業(yè)收入，沒有較好收益的產(chǎn)品，但是卻得承擔(dān)地區(qū)建設(shè)任務(wù)，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，只能依靠銀行借貸、政府注入土地資產(chǎn)等方式補(bǔ)充資金，資金來源匱乏，很容易出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，在債務(wù)償還問題上，1996年稅改使得地方政府稅收收入大幅降低，但是地區(qū)間開發(fā)建設(shè)的競爭熱情卻與日俱增，入不敷出，導(dǎo)致大額赤字。1998年房改，地方政府開始收取土地轉(zhuǎn)讓收入，對于土地的定價(jià)地方政府有了更大的權(quán)力，為了彌補(bǔ)巨大的赤字，土地價(jià)格不斷攀升，而土地價(jià)格的上升又支持著房價(jià)的不斷上漲，居民對于住房的購買熱情與地方經(jīng)濟(jì)水平息息相關(guān)，從而對于地方債務(wù)償還也起著重要作用，從這里可以看出，一旦其中一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，都將造成巨大的危機(jī)，這也是地方債務(wù)償還方面存在風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

2 地方債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)

2.1 地方債對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響

政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響自古以來就是一個(gè)充滿爭議的問題，無論國內(nèi)還是國外，都無統(tǒng)一的結(jié)論。一方面政府舉債的目的是為了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速GDP增長；另一方面，如果政府借債促使消費(fèi)規(guī)模過大，相反沒有促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力提升，導(dǎo)致過大規(guī)模的債務(wù)無法償還，最后只能采取發(fā)新債還舊債的措施，一環(huán)套一環(huán)，一旦中間出現(xiàn)差錯(cuò)，將導(dǎo)致社會動(dòng)蕩、政府信用危機(jī)的出現(xiàn)，對于社會是一種極大的風(fēng)險(xiǎn)。

對于這個(gè)充滿不確定性的問題，呂健（2015）通過實(shí)證研究地方債對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年新增債務(wù)占當(dāng)年GDP比例小于6%時(shí)，發(fā)行地方債是一種較好的籌集資金的方式，對于地方政府實(shí)行財(cái)政政策是有利的，而依靠大規(guī)模發(fā)行地方債來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長在長期內(nèi)只能起到完全相反的作用。所以，我們可以看出，在決定地方債是否有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，債務(wù)規(guī)模起到了很大的控制作用，地方政府要想真正通過地方債來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須嚴(yán)格控制債務(wù)數(shù)額，掌握平衡點(diǎn)，在一個(gè)合適的范圍內(nèi)發(fā)債籌錢。

2.2 地方債對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響渠道

2008年中國經(jīng)濟(jì)受世界經(jīng)濟(jì)衰退的影響進(jìn)入下行期，但是信貸規(guī)模卻呈現(xiàn)快速上漲的趨勢，2009年一年新增貸款就達(dá)到9.6萬億，貸款的增加是希望能夠縮短衰退期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，那么債務(wù)是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的呢？這時(shí)就不得不提流動(dòng)性這一說法，經(jīng)濟(jì)的快速增長離不開匹配的流動(dòng)性的增長，如果流動(dòng)性與GDP增速脫節(jié)，就容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩。地方政府舉債對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響顯然也離不開流動(dòng)性這一說法，通過借貸能夠提高地區(qū)的流動(dòng)性，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在這個(gè)流轉(zhuǎn)的過程中，主要通過以下三個(gè)渠道來發(fā)揮作用。

首先，放大地方政府事權(quán)。中央為了加大對全國財(cái)政的控制權(quán)，1996年進(jìn)行了稅法改革，改革后的地方政府財(cái)政權(quán)力下降，像增值稅、消費(fèi)稅轉(zhuǎn)為中央地方共享稅，使得地方財(cái)政收入大幅下降，而同時(shí)，國家政府要求地方承擔(dān)起更多的責(zé)任，加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得地方政府負(fù)擔(dān)極重。并且，中國幅員遼闊，政治體制龐大，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善不成熟，尚且需要地方政府來承擔(dān)一部分市場責(zé)任，這需要極大的資金后援，借債使得地方政府流動(dòng)性上升，更有能力去促進(jìn)市場發(fā)展，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，促進(jìn)地區(qū)投資增長。地方政府舉債借來的資金主要使用渠道是投入地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，21世紀(jì)初，中國基礎(chǔ)設(shè)施較為匱乏，在這方面的投資回報(bào)率都比較大，能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，并且，投資作為以前中國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，到如今依然是中國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力，地方債務(wù)可以通過地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

最后，政府間績效競爭。中國政府官員晉升渠道一個(gè)典型的特點(diǎn)就是關(guān)注任期內(nèi)績效評價(jià)的量化指標(biāo)，雖然在某種程度上有些偏激，但是卻能很好地鼓勵(lì)官員將舉債借來的資金都投入到地區(qū)建設(shè)中，最大程度地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，所以說，官員績效競賽是地方債務(wù)影響經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)很好的“放大鏡”。

3 地方政府債務(wù)管理模式

各國對地方政府舉債籌集的資金何時(shí)使用、如何使用、采取什么控制方式，就要涉及到地方債的管理模式，國際上按照中央對地方政府債務(wù)的管理權(quán)力下放程度可將地方政府債務(wù)管理模式分為行政約束型、規(guī)則控制型、共同協(xié)商型以及市場約束型。

行政約束型下國家對于地方政府管制最為嚴(yán)格，地方債發(fā)行前要獲得中央審批，籌集來的資金使用方式也得在國家的監(jiān)控下使用，中央對于地方的約束力極大；在規(guī)則控制型下，中央政府對于地方的舉債規(guī)模、債務(wù)水平、資金使用渠道等進(jìn)行法律上的規(guī)定，地方政府必須嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；共同協(xié)商型管理模式，地方政府的權(quán)利相對較大，對于債務(wù)限額、資金使用方式等是經(jīng)過中央和地方共同協(xié)商得出的，并且，地方政府可以短期透支，不過，中央會設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對地方政府進(jìn)行監(jiān)督；而對于市場約束型管理模式，地方權(quán)力不受中央約束，可根據(jù)自身情況、市場情況進(jìn)行舉債和資金使用，這主要適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場成熟的國家。而結(jié)合我國的實(shí)際情況，目前尚處于規(guī)則控制型向共同協(xié)商型轉(zhuǎn)型過程之中。

綜上所述，本文主要探究了我國地方債的現(xiàn)狀，地方債務(wù)對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響及影響渠道，并分析了我國地方政府債務(wù)的管理模式。可以發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)的管理對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用，各級政府都需要探尋一個(gè)較好的、適合自身發(fā)展的債務(wù)發(fā)行模式、管理方式以及使用渠道，以更好地使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

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