天津市市政設施運營養護管理課題研究

文 /賀明俠 張晨 成琳

市政設施養護設施量調研

天津市市政道路養護實行市、區兩級養管體制，市道橋管理處負責市區干線道路的養護管理；市內六區市政局負責支路、里巷樓群雨路的養護管理；濱海新區各管委會負責管理范圍內的市政設施養護管理。根據2015年底對市內六區、環城五區的調研確認養護設施量，市政道路5198.44萬m2，公路道路466.7萬m2，排水358.15m，橋梁408.49 m2，泵站1.72億m3，隧道21.14萬m2。2015年度設施量養護專項資金（含市補資金、區配比資金）約11.95億元，因此，養護設施量大，養護費用大，養護管理壓力較大。

養護和管理中存在的問題

1.養護指導標準偏低

（1）天津市政府部門規定執行的養護標準。天津市政府部門規定的養護標準為2008年5月27日市領導《在城市管理工作會議上的講話》確定：道路6元/m2.年；橋梁25元/ m2.年；排水20元/m.年；泵站25萬元/座.年（不含電費和高壓設備代維費）。通過調研發現，該養護標準較為籠統，天津市內六區、環城五區已不使用，僅在濱海新區中心商務區、開發區、保稅區執行。

（2）“以獎代補”養護標準。“以獎代補”資金是市財政專門安排用于城市管理工作的專項資金，主要應用在市政道路、橋梁、隧道及排水管道等市政基礎設施的日常養護管理支出。根據《天津市城市管理規定》（2010年市人民政府令第26號）、《天津市城市管理考核辦法的通知》（津政辦發〔2013〕65號），交通運輸委、市容委和市財政局根據養護定額標準和資金需求測算的養護標準：道路9.5元/m2，橋梁54元/m2，隧道110元/ m2，排水44元/ m2，泵站0.12元 /m3。

通過對各區縣主管部門調研，普遍反映目前養護成本指導標準偏低。通過與國內北京、南京、廣州等其他城市市政設施養護對比分析，天津市政設施養護標準也低于北京、南京和廣州的標準。主要是由于其他地區調整了養護定額（如廣州采用2017年定額），按照最新養護定額進行了養護指導標準測算，而天津地區的養護標準仍為2008年或2012年的定額標準，尚未根據實際養護成本及時做出相應調整。

2.養護運營模式多偏于傳統的直接委托方式

目前天津市市政設施養護模式各有不同，老城區由于歷史原因，多采用直接委托方式，而新興城區多采用市場化招投標方式進行。調研結果表明，市內及環城區市場化程度較低，主要是由下屬的養管所進行養護，濱海新區開發區直接委托泰達市政公司進行養管，保稅區主要委托天保市政有限公司代為養管，僅高新區以招投標為主選擇養管單位，中新生態城采用政府、特許運營商、養護公司三位一體的運營模式。

3.養護人員結構不合理，養護機械化程度、新技術使用程度偏低

通過調研，市政基礎設施養護單位大部分由基層養護單位完成，養護人員結構不合理，離退休人員較多，老齡化較嚴重、文化程度較低、工作效率低下，技術人員比例偏低，養護管理人員技術不夠全面，不能適應現代市政設施養護。同時考慮到體力活較重，在養護過程中聘請民工協助完成養護工作，進一步拉低了養護技術水平。同時，養護單位機械配套不足，配套的機械多用于大中修工程，日常小修養護工作多采取人工作業，新科技、新工藝、新材料、新機具也未在日常小修保養中積極推廣。

4.養護資金運用不到位，資金使用的監管部門重疊，資金撥付流程不統一

市政設施養護資金來源主要依靠財政撥款。由各基層養護單位根據實際養護設施量情況，向各區容委主管部門申報養護資金，經領導審核完成后，向各區政府或者財政局提交資金撥付請示，區人民政府或區財政局審核完成后直接撥付養護單位。但養護資金的測算主要根據認定的養護設施量和規定的養護標準計算得出，對于具體養護工程費用沒有做詳細計算，導致養護費用下發后會造成盈余和不足的現象，以致養護費用偏離實際。通過調研，部分區縣按照下達多少資金，干多少活，這直接影響到市政施舍的養護質量；財政能力強的部分區縣則由區財政補貼，完成養護計劃和目標。在資金下達過程中，由于項目資金計劃文件下發不到位，透明度較低，養管單位害怕超出項目預算而降低標準完成養護任務，不利于項目養護質量和資金使用效果的實現。同時，資金審批部門權力過于集中，資金運行相對封閉，監督部門較多且職能交叉重疊，監督的具體責任不明確，難以形成合力。同時養護資金的撥付流程不斷調整，沒有固定的資金管理模式，不利于對資金整體使用情況的監管和審計。

研究成果

1.建立養護成本費用影響因素指標體系

通過實地調研和養護案例分析，將養護成本費用影響因素分為定量因素（人工費、材料費、施工機械使用費、措施費、企業管理費、規費、利潤、稅金，維修概率、最新造價信息、交通量、路面寬度等）和定性因素（路面類型、養護標準、養護級別，區域性自然條件、市場價格波動、市政養護技術規程等）。本課題研究以定量因素為主，定性因素為輔，建立了養護成本費用影響因素三級指標體系，見表1。

依據《天津市市政設施維修養護預算基價》（DBD29-481-2013），結合具體養護案例，采用最新造價信息進行更新，通過統計分析，養護成本費用影響因素占比情況為：材料費為33.3%，人工費占23.7%，機械費占10.6%，規費占10.5%，企業管理費占6.1%，利潤占5.9%，稅金占9.9%。其中對養護成本費用影響因素由大至小排序為：材料費、人工費用、機械使用費、規費。

由于材料費是養護成本最大的影響因素，對于材料費用管理及控制十分必要，因此，在采購材料時廣泛進行市場價格調查，根據材料的質量差異、不同產地價格差異及運費價格，參考當地的市場價格，選用最合理、最經濟的方案，進而有效的控制材料成本。人工費對養護成本的影響也較大，主要是由于技術工種費用標準越來越高（據天津勞務分包市場調查，普通技術工達180元/天），而且人工費比重越來越大。因此，養護主管部門應通過技術創新、提高養護技術水平，多采用現代化的設備，降低養護人員比例，提高養護質量。

表1 市政設施養護成本費用影響因素指標體系表

2.編制《市政設施養護維修施工綜合單價指標》

通過對主管部門調研，目前市政設施養護指導標準由行業主管部門和財政部門頒布，為綜合費用標準，未細化具體養護內容項，無法與具體實施的工程內容相對應。養護主管部門對上向財政部門申請資金時，無法細分預算款項，對下向養護施工單位支付養護費用時，無法核對具體工程量。因此，通過課題研究，結合實際養護案例中實施耗用情況、施工企業投標清單及結算審核報告，根據最新造價信息（2017年6月），以《天津市市政設施維修養護預算基價》（DBD29-481-2013）為基礎，編制了《市政設施養護維修施工綜合單價指標體系》。

（1）結合實際養護作業內容，按照道路、橋梁、排水管徑、隧道通行功能等特征，劃分不同類型的成本標準，同時細分了道路、橋梁、隧道、排水等市政設施養護施工項，力求涵蓋可能發生的養護作業內容。以道路為例,見表2。

（2）根據最新養護預算基價，充分考慮每道工序的多種可能情況，采取的措施費的多種情況，編制了多種可能情況的養護維修施工綜合單價指標體系；對涉及建筑定額、安裝、環衛定額項進行了定額費用編制；對無定額項（如隧道中涉及的消防、機電專業），根據養護主管部門歷年積累的養護實例，核定耗用，進行了詢價，編制定額項內容。以道路（面層挖補分項）為例，見表3。

該指標體系可根據最新造價信息進行及時更新，對各不同單位的定額項，設定轉變比率系數，統一轉換為單位面積，進行養護費用計算。因此，該指標體系可作為養護主管部門核算養護施工企業的施工費用，向財政部門申請養護預算資金的參考依據；并使得養護資金使用效益最大化。

3.典型養護運營模式推薦

通過對國內外典型養護運營模式調研分析，目前國內主要采用的養護運營模式有以下三種：①市場化運作模式，如北京、南京、上海、廣州、武漢、昆明、武漢等均采用此模式，取得了較好的養護效果。②綜合養管模式，如浦東新區陸家嘴地區、鄭東新區采用綜合養管運作模式，進行多專業組合“1+N”的運作模式，有效的避免不同養護單位之間的相互推諉。③設計運營一體化模式，如中新生態城，采用設計施工養護一體化的模式，節約養護的成本。養管主管單位可根據實際情況，采取不同的養護管理運營模式，節約養護資金，保證養護質量。

表2 市政設施養護項細分情況表

表3 面層挖補綜合單價表（單位：元）

4.合格供應商名錄庫的建立

通過調研，目前養護施工企業多為養護主管部門的下屬基層單位進行養護，未進行公開招標，未擇優選擇項目養管單位，不利于對項目養管效果的控制。因此，有必要建立合格供應商（養護單位）名錄庫。通過對供應商企業基本情況（業務、技術、財務及經營水平）、企業作業養管隊伍及裝備以及企業內部管理機制（制度、流程、質量管理體系）等進行評估，建立了供應商評審指標體系。根據得分的高低對備選的供應商進行選擇，確定入庫供應商，按其能力對入庫供應商進行分級管理，確保各供應商良好的完成自身能力范圍內的項目。同時建立考核指標體系，根據養護工作質量，進行階段性績效考核，定時進行入庫供應商的更新，以保證入庫供應商養護質量。

5.養護管理制度化建設

隨著目前市政設施大量資產的移交，為保證城市良好的承載養護功能，參考了市場調研的較好企業（如鄭東新區、高新區）的精細化管理的經驗做法，建立了市政設施養護管理精細化管理體系，完善了市政設施養護手冊和操作圖集；按照道路、橋梁、隧道等不同養護內容，建立了養護管理標準體系和養護質量考核標體系；同時完善了道路破損、管道跑冒、路名牌故障等問題的應急處理和響應機制。

建議

養護主管部門根據精細化管理體系和制度化標準，借助大數據、互聯網技術、GIS地理信息系統技術，建立養護管理動態管理模式；建立電子檔案及管理信息系統體系，將日常養護管理具體實施工作和專業信息查詢相結合，及時、準確的進行養護和管理工作。