以水利項目為例分析探討社會穩定風險評估方法與要點

文/楊耀新

一、社會穩定風險分析和評估的區別與關系

《國家發展和改革委員會重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）第三、五、七、八、九條的內容，已經綱要性闡述了社會穩定風險分析工作與評估工作的區別與關系，并且定位了“評估主體”。

《重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》（水規計〔2012〕474號）第五條規定，由項目所在地人民政府或其有關部門指定的評估主體對項目單位作出的社會穩定風險分析開展評估論證，提出社會穩定風險評估報告。評估主體需與項目無直接利益關系，這更加明確了評估主體的概念、其與項目的關系。

但是，《廣東省發展和改革委員會重大項目社會穩定風險評估暫行辦法》（粵發改重點〔2012〕1095號）第六條規定，項目所在地地級以上市人民政府是基礎設施項目的社會穩定風險評估主體，其他項目的社會穩定風險評估主體由所在地地級以上市人民政府指定的部門承擔。評估主體負責組織開展項目社會穩定風險評估工作，可以委托有相應能力的咨詢機構對項目單位作出的社會穩定風險分析開展評估論證，這里明顯是對中央文件解讀不準確：政府成為了評估主體，撰寫的報告又報政府（發改委）批，顯然犯了政府“既是球員又是裁判”的錯誤。正確的關系是項目所在地人民政府或其有關部門（水利項目就是水務局了）指定（委托）評估主體對項目單位或者設計單位作出的社會穩定風險分析開展評估論證，提出社會穩定風險評估報告。

通過對《國家發展和改革委員會辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發改辦投資〔2013〕428號）的深入解讀，筆者編制了下表區分風險分析與風險評估：

社會穩定風險分析 社會穩定風險評估文章性質屬于可行性研究報告其中的一個篇章，并列的有環境影響評價、水土保持設計、節能（資源利用）評價、經濟效益評價等篇章正式的、獨立的報告，對分析的各章節進行評估論證編制時間 屬于可行性研究報告的必要組成部分可行性研究報告（包含社會穩定風險分析）出來之后；穩評報告應當在項目審批（核準）所需的各前置文件具備之后完成法規依據 編制依據 評估依據主 體 勘測設計單位或申請單位 評估主體是咨詢機構——獨立于項目單位、勘測設計單位、施工單位和監理單位之外（無直接利益關系）的第三方調查范圍 通常只面向狹義的社會穩定風險：諸如自然生態、人居環境、社會經濟、文化政治等方面面向廣義的社會穩定風險，對可研報告中除社會穩定風險分析之外其它評價不到位可能引發的社會穩定風險都要涉及，對項目管理與施工安全衛生的社會穩定風險也都關注方式方法 調查、識別、估計、風險防范措施及風險等級判斷各階段都有自己的方式方法對分析篇章的所有環節都要進行評估，方式方法可增加重點走訪、聽證會等項目“四性”項目的合法性、合理性、可行性、可控性作為調查重點 對擬建項目合法性、合理性、可行性、可控性作出評估結論結 論 落實風險防范、化解措施的有關建議 根據需要提出應急處置預案和建議特 點 多少帶有主觀性、偏向性 對社會負責，務必做到嚴謹性、客觀性、公正性

二、社會穩定風險評估工作要點與難點

（一）需要開展穩評的項目并不局限于固定資產投資項目

根據《國家發展和改革委員會重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號）第二條、第三條，固定資產投資項目要開展社會穩定風險分析、評估，但是《廣東省發展和改革委員會重大項目社會穩定風險評估暫行辦法》（粵發改重點〔2012〕1095號）并無“固定資產投資”前提，所以，在廣東省，只要影響重大、關乎國計民生的重大項目都要開展穩評工作。國家經濟正在轉型，經濟改革不斷深入的同時政治體制改革也已全面鋪開；政府與全社會順應國際形勢的變化，越來越重視軟實力的建設，非工程類項目投資日漸增加。

（二）風險調查與識別的廣泛性

筆者在開展穩評工作的實踐中，深刻體會到，敷衍式出報告容易，要真正做好穩評工作卻很難，應在風險調查與識別的廣泛性、深入性兩個方面實現突破。

1.社會構成的復雜性

在開展征地拆遷穩評工作時，不僅要關注民房，還要關注其他建筑物，如廠房、商鋪、辦公樓、學校（科研）、醫院、養老院，甚至部隊營地、寺廟祠堂、人防設施、倉庫、油站、文物古建筑、紀念碑、祖屋山墳、千年老樹等等。路橋、水、電、氣（天然氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等基礎設施，也要考慮在內。在農村，除了耕地農民，還應關注花農、果農、漁民、養殖戶、牧民，邊遠山區、高原項目也許還應考慮少數民族的宗教和習俗。交通是水、陸、空都有，陸地還分地面、地下，以毗鄰數個機場的港珠澳大橋建設為例，作其穩評就要海陸空都要分析評估。

2.社會是動態的

項目除了影響到當地戶籍人口，還有外來人口，流動人口；人口有婚嫁、出生、離異、死亡的變動;商鋪有固定的，也有流動的——從事文玩玉器行業的人都知道，許多大中城市都有天光墟市場；鄉鎮農村有趕集。還有，許多地方的土地、財產可能在歸屬權上有歷史遺留問題，或者爭執不下擱置著，項目征用才把矛盾擺上桌面。搞項目征地拆遷、移民安置（后期扶持）不可以忽視上述這些問題。社會是動態的社會，穩評也應該四維空間有時間軸。

（三）社會穩定風險因素識別

筆者通過翻閱資料、參考同行報告以及工作實踐總結，列出50項風險因素，詳見下表:

類型 序號 風險因素 備注1立項與審批程序。2產業政策、發展規劃。3規劃選線（選址）。4政策規劃與審批程序規劃設計參數（設計規范）。5立項過程中公眾參與。項目建設用地是否符合因地制宜、節約利用土地資源的總體要求，土地房屋征收征用范圍與工程用地需求之間、與當地土地利用規劃的關系等，拆遷紅線范圍劃定的合理性，可行性。6 土地房屋征收征用范圍7是否涉及特殊土地和建筑物（基本農田、軍事、宗教、文物歷史遺跡、名人祖屋故居、祠堂墓地等）的征收征用，與相關政策的銜接等，有些地權、物權或者其它經濟關系是否存在歷史遺留問題和矛盾。8是否按照國家和當地法規規定的程序開展征用土地、房屋、財產、青苗等補償工作。9實物或貨幣補償與市場價格之間的關系，與近期類似土地補償標準之間的關系，是否合理、可行；補償方案是否征求公眾意見等。征地拆遷及補償安置10對當地的其他補償（對因施工意外損壞土地、建筑物、青苗、管線等的受損補償方案，對因項目實施受到暫時或長期的的各類生活環境影響人群的補償方案等）。11 補償資金來源、數量、落實（按時、足額）情況。12征收征用、損害的補償程序、方案和標準非工程類項目無此項單位、團體、居（村）民搬遷安置方案是否合理、可行，將社會影響降到最低。13 移民生產（工作）安置：異地生產或技能培訓和就業計劃等方案落實，能否滿足群眾訴求。14 移民生活安置：安置房源方案是否可行，移民新村質量的落實情況；被征地群眾醫療保障方案是否落實；安置人口與當地居民的融合度。移民、單位、財物安置方案15專業項目遷建：路橋的影響，特殊建筑、文物保留或者搬遷方案，水、電、氣（煤氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等管線搬遷或者更換方案及綠化遷移（千年古樹、珍貴林木）方案的合理性等。16 拆除、封存（水庫淹沒）方案、過程。17 工程（項目）方案設計合理性、科學性，應以項目完工運行后社會滿意度作為主要評判標準。18 資金籌措與項目保障。19 節能、（再生）資源的利用、工程成本的控制。技術經濟

根據此表就可以系統地梳理篩選出項目的主要風險因素。

理論上針對可行性研究報告中可能造成的所有社會穩定風險都要進行評估。當然，水利水電行業的項目有其特有的社會、環境影響，例如引發水文變化，河流改道阻塞等;海濱工程對潮汐的影響;生態評價不要忽略了水下的動植物；河流、水庫的水利項目，例如水閘、水電站對上下游水資源分配的影響；對群眾收入的影響不要忽視對漁民的影響；還有湖泊、江河口、淺海的水產養殖戶都容易被忽視。

類型 序號 風險因素 備注20 項目“五制”管理21 項目單位六項管理制度22 施工（建設）方案（時間安排）23 文明施工和質量管理24 社會穩定風險管理體系項目管理25 施工與運行期間安全、衛生與職業健康26 泄漏、爆炸、火災等重大生產安全事故，臺風、洪澇（潮）、泥石流、地面塌陷等地質災害27 項目參與單位人員自律、社會治安和公共安全施工安全衛生28 水體污染物排放、水質（含地下水）影響29 大氣污染物排放（含粉塵）30 噪聲及振動影響31 電磁輻射、放射線（核輻射）影響32 日照、采光影響33 光污染34 通風、熱輻射影響35 土壤影響36 固體廢棄物及其二次污染（垃圾臭氣、滲瀝液等）37 地質沉降、建筑損壞38 水土流失39 公共開放活動空間、綠地、水系、自然生態環境（生物多樣性的破壞、對鳥類魚類等動物遷徙的影響等）和景觀40 其他環境影響（例如水利項目的水文變化影響） 不同行業項目的特殊影響生態與人居環境影響社會經濟與文化影響41 流動人口管理42 對周邊（水、陸、空）交通的影響43 商業經營影響，就業、群眾收入影響44 對周邊土地、房屋價值的影響45 相關生活成本46 其它經濟影響 不同行業項目的特殊影響47 對公共配套設施的影響48 文化、生活習慣49 宗教、民族政策、統戰、民俗媒體輿情 50 媒體輿論導向及其影響

工程與非工程項目的穩評差別更大，筆者在做《陽江市水利發展“十三五”規劃》穩評報告時就剔除征地拆遷及補償安置、施工安全衛生兩個大項，更多關注項目與產業政策、地方總體規劃、專項規劃之間的關系，立項過程中公眾參與度，項目作為規劃，方案設計是否有前瞻性、合法性、科學性、可行性、有效性等方面。例如陽江市住房和城鄉規劃建設局就在調查復函與聽證會一再提出：防洪規劃要符合城市總體規劃以及結合區域地勢，優化城南、城西的水利工程規劃有關內容；另外要根據上級關于城市黑臭水體整治工作文件精神，到2020年底，各地級市中心城區建成區黑臭水體需控制在10%以內，為此，建議水利規劃增加中心城區黑臭水體整治工程的相關內容。意見很是切中要害。

三、社會穩定風險評估縱深技術路線

通過仔細研讀國家、部門、省的系列政策與規范文件，結合長期工作實踐，筆者總結出全方位的技術路線圖，從中可以看出風險評估縱深的技術路線，以及評估各環節工作的辯證關系見下圖：

四、結束語

結合近年來開展水利項目社會穩定風險評估積累的工作經驗，深入研究社會穩定風險評估工作規范，厘清分析篇章與評估報告的辯證關系，嘗試對工作中一些要點、難點、疑點進行探討。主要明確評估主體應該是與項目無直接利益關系的第三方咨詢機構；闡明穩評除了空間要廣闊充分，還要有時間軸；最后，繪制出全新縱深型評估技術路線圖，供從事社會穩定風險評估工作的人員借鑒。

社會穩定風險評估技術路線圖