生態環境損害賠償糾紛解決機制分析與重構*

張梓太 席 悅

（復旦大學法學院，上海 211438）

隨著 《生態環境損害賠償制度改革方案》和自然資源資產國家管理體制改革在全國鋪開，生態環境損害賠償制度的理論爭議基本塵埃落定。接下來要解決的一個重要問題是如何增強制度的現實可操作性，從而讓制度效果得到充分發揮。從國外的經驗看，解決生態環境損害賠償糾紛的方式較為豐富，包括磋商、調解、仲裁和訴訟等多種形式。我國當前很少使用調解、仲裁等糾紛處理手段，這不僅是一種結構性的缺失，也產生了許多不利的現實影響，不少生態環境損害賠償糾紛得不到及時、恰當的處理。因此，有必要體系化地重構生態環境損害賠償糾紛解決機制，這既是生態環境損害賠償制度落地的關鍵舉措，也是強化生態文明建設法治體系的重要一環。

一、生態環境損害賠償糾紛的解決現狀

在生態環境損害賠償制度改革試點期間（2015年底—2017年底），各地方解決的生態環境損害賠償案件共計23件，其中磋商解決11件，訴訟解決10件，行政手段解決1件，主動賠償1件（見表1）。

從數量上看，案件總數并不多，但基本覆蓋了民事、刑事、行政等不同性質的糾紛。盡管如此，不可否認的是，試點期間所提起的案件數量遠沒有達到預期。在環境公益訴訟試點期間，案件總數超千件，與此相比，生態環境損害賠償案件可謂少之又少。

從數額上看，試點案例標的額最高的達2.5億元，最低的僅有5.4萬元。標的額是損害嚴重程度的一個側面反映。在生態環境損害賠償案件中，往往僅鑒定評估費用就價格不菲，更不用說巨額的修復費用。而在試點案件中，小額案件并不鮮見，由此可見，并非所有的試點案件都具備應有的標的規模。

我國當前生態環境損害問題嚴重，矛盾突出。但在試點期間，并沒有發生案件“井噴”的現象，相反，案件數量極少，標的數額不高。這與生態環境損害賠償的迫切需求是相悖的。究其原因，這與目前糾紛解決機制的結構性缺失不無關系。《生態環境損害賠償制度改革方案》提出的“兩點一線”式的糾紛解決結構顯然過于單薄，難以從時效性、保密性和執行力方面為糾紛主體提供充分的選擇空間，當事人不敢提、不會提訴求。因此，應當豐富糾紛解決方式，對糾紛解決機制進行結構性的完善。

表1 試點期間生態環境損害賠償糾紛解決情況

二、當前生態環境損害賠償糾紛解決機制的結構性缺失

（一）磋商前置的不足與改進

2015年 《生態環境損害賠償制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》）提出磋商機制。2017年《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）刪除了《試點方案》中“賠償權利人也可以直接提起訴訟”的表述，磋商成為訴訟的前置程序。磋商能夠提供一個平等對話的平臺，消解爭議，促成共識，但同時也存在一些不足。

1.效率問題與時間限制

效率問題是磋商類解紛機制的通病。當糾紛雙方都以減損對方利益為目的時，磋商往往難以達成一致，從而陷入無休止的拖延。典型案例如Lone Pine Landfill修復案。在新澤西州Lone Pine Landfill地塊的清理過程中，美國環境保護署于1982年完成了該地塊的調查評估，并確定了總花費約4000萬美元的修復方案，隨后向多個潛在責任人發送了談判通知。但是，直到1988年，這些潛在責任人之間也沒有達成責任分擔協議，導致土地修復工作無法開展。美國環境保護署不得不向潛在責任人發出最后通牒，要求他們在1989年5月15日之前達成協議，否則將執行替代修復，然后通過訴訟索賠相關費用。最后，潛在責任人通過仲裁的方式，確定了各自承擔的修復費用。

針對拖延問題，可以通過設立時間節點來控制。超過期限的，請求方可以終結磋商程序。生態環境損害賠償糾紛往往涉及復雜的事實認定，磋商可能難以達成共識。為了提高解紛效率，應當設定時間節點和終止磋商的條件。

2.合意瑕疵、責任風險與第三方介入

在生態環境損害賠償磋商的過程中，可能出現合意瑕疵和責任風險問題。首先，在磋商中，磋商主體往往是地方政府和生產經營企業。地方政府能夠通過行政許可等手段影響企業在本地的生產，而企業則能夠以重新選址來威脅當地政府。當其中一方討價還價的能力更強，就會出現“強制合意”，被迫合意的一方往往會消極抵抗，導致執行難。其次，在磋商中，如果政府的訴求損害社會公共利益，檢察院將提起行政公益訴訟。沒有第三方決斷機制，政府將直接承擔責任風險，如此一來，政府便對磋商失去了熱情。

為了充分表達訴求，降低責任風險，當事人往往更愿意請第三方來主持公道。例如，在“重慶騰博制藥科技股份有限公司高濃度廢水擅自傾倒案”中，重慶市組建了由市環保局、生態環境專家、環境法專家和律師組成的磋商小組。另外，在生態環境損害賠償糾紛中，解決方案往往由技術鑒定評估確定，討價還價也難以推卸責任，而訴諸規范程序，反而能提高訴求的正當性。因此，強制磋商未必是合適之舉。

3.強制力欠缺與司法確認

磋商是一種基于當事人自愿的解紛機制，所以磋商的啟動、協議的執行都不具有強制性。為此，《改革方案》提出了兩個措施：一是磋商前置，在提起訴訟前強制磋商；二是司法確認，經司法確認后，磋商協議具有強制執行力。但是，磋商協議是當事人意思自治的結果，本質上屬于民事合同，對民事合同進行司法確認，并沒有實定法上的依據。與此同時，《改革方案》提出了“應賠盡賠”的要求，一方面貫徹“完全賠償”原則，另一方面限制利益讓步。但是，磋商是一種協商機制，通常需要作出妥協才能達成合意。禁止在磋商中讓步，限制了磋商的核心功能，磋商的效果將大打折扣。

（二）訴訟的不足與改進

生態環境損害賠償訴訟可分為民事私益訴訟和民事公益訴訟兩大類。另外，由于符合生態環境損害賠償責任構成要件的行為，往往也是行政違法或環境犯罪行為，因此還包括行政附帶民事訴訟或刑事附帶民事訴訟。訴訟機制的權威性、規范性、強制性、終局性較強，但是通過訴訟解決生態環境損害賠償糾紛還存在一些問題。

1.法官專業性限制與技術專家介入

目前，我國法官掌握的知識和經驗難以應對生態環境損害賠償訴訟。生態環境損害賠償是科學技術性非常強的新型糾紛，法官的知識結構和審判經驗都需要一個適應的過程。以2017年12月審結的“重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴首旭環保公司藏金閣公司”一案為例：該案的爭議焦點是損害結果及賠償金額的認定，法庭辯論集中于生態環境損害鑒定評估報告結論的合理性。合議庭在要求鑒定專家出庭接受質詢后，以鑒定機構具有合法資質且不違反程序規定為由，對鑒定評估報告予以完全采信。在司法審判中，處理此類技術性較強的糾紛時，往往需要技術專家以專家輔助人的身份出庭說明，以協助法官查明相關證據。以此可見，在生態環境損害賠償訴訟中，法官運用法律知識和邏輯推理作出判斷的空間較小，技術專家的介入能夠很好地彌補法官相關知識和經驗的不足。

2.法院司法服務供給不足與司法專門化

當前我國法院司法服務供給緊張，難以應對不斷增加的環境資源類案件。2014年，各級法院審結環境資源類民事案件僅有3331件。2015年，最高人民法院設立環境資源審判庭，并發布環境民事公益訴訟司法解釋，當年環境資源類民事案件數量猛增至7.8萬件。2016年，案件數量又翻了一番，達到13.3萬件。為了緩解法院審理環境資源類案件的壓力，我國正在推行環境司法專門化。最高人民法院發布的最新數據顯示，截至2017年4月，全國法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。不過，當前我國環境資源審判專門化才剛剛起步，有環境法知識背景的司法人員并不多。

3.附帶民事訴訟的局限性與糾紛解決獨立化

如圖1所示，當前環境犯罪的附帶民事訴訟數量極少。2012年到2017年間，我國破壞環境資源保護罪的一審刑事判決書年均超過1萬份，但附帶民事訴訟判決書年均僅有40份左右。造成生態環境損害是環境犯罪的結果之一，附帶民事訴訟應當遠大于當前數量，產生差距的原因是多方面的：其一，生態環境損害賠償的實體規則尚未確立，在附帶民事訴訟中難以操作；其二，刑事附帶民事訴訟適用于國家財產或集體財產遭受的損失，但是當前學界和實務界對生態環境損害是否屬于“財產”還缺乏統一的認識；其三，刑事附帶民事訴訟必須遵循刑事訴訟規則。例如，刑事附帶民事訴訟的被告僅限于原訴被告人，且不允許缺席判決，如果連帶責任人不在案或不是共同被告，則無法追究連帶責任人的損害賠償責任。除此以外，我國《刑事訴訟法》第101條和第260條規定，如果被告無償付能力，法院可判決免除被告民事賠償責任。這顯然無法滿足生態環境損害賠償“應賠盡賠”的要求。

圖1 破壞環境資源罪及附帶民事訴訟的數量及增長趨勢（數據統計自中國裁判文書網）

行政附帶民事訴訟的優勢在于，可以由同一審判組織在同一程序中審查、認定案件的事實和證據。在公益訴訟試點期間，檢察機關成功提起了全國首例行政附帶民事環境公益訴訟。但是該案卻沒有要求被告修復受損的生態環境。不僅如此，行政附帶民事訴訟中，需認定的事實證據可能與本訴不同，需要合議庭分開處理，這種情況下，程序上的便宜性就消失了。

由此可見，刑事附帶民事訴訟的適用范圍無法包容生態環境損害賠償糾紛，而行政附帶民事訴訟也受到法官知識和經驗的限制，兩者均無法較好地解決生態環境損害賠償糾紛。

綜上，磋商和訴訟都存在不足。表2列舉了磋商和訴訟的改進的方式。除此之外，“兩點一線”的結構過于單薄，應當在結構上增加一種流程高效、具有強制執行力、技術專業性強的獨立解紛機制。

表2 當前我國生態環境損害賠償糾紛解決機制的不足與改進方式

三、國內外生態環境損害賠償糾紛解決方式及其比較

（一）生態環境損害賠償的糾紛解決方式

1.國外的生態環境損害賠償糾紛解決方式及其比較

從國外的經驗來看，解決生態環境損害賠償糾紛方式主要有磋商、仲裁、調解和訴訟四種。磋商，是一種由當事人自行協商解決糾紛的方式。如美國《超級基金法》中規定的談判程序。仲裁，一般由糾紛當事人自愿達成協議，將糾紛提交非司法機構的第三方審理并作出對爭議各方均有約束力的決定。美國《超級基金法》就規定了小額仲裁程序，日本《公害糾紛處理法》也規定了仲裁程序。調解，是由第三方從中斡旋，促成當事方達成合意的糾紛解決方式。日本的公害糾紛調解委員會就承擔這樣的職能，從1970年到2004年處理的770件公害糾紛中，調解結案的就有701件。訴訟，即通過法院的司法審判來解決糾紛，又分為兩類：一類是獨立訴訟，《國際油污損害民事責任公約》和歐盟的《環境責任指令》主要采取這種方式；另一類是對非訴訟糾紛解決程序進行司法審查的救濟性訴訟，此類訴訟在美國和日本較為多見。

如表3所示，磋商存在效率問題，調解與磋商同質且可能強制合意，訴訟則更適合作為救濟程序。仲裁最適合用來解決生態環境損害賠償糾紛。

表3 生態環境損害賠償糾紛解決方式及其比較

2.我國的環境糾紛解決方式及比較

我國解決環境糾紛的方式有人民調解、仲裁、環境信訪、行政調解等。環境信訪和行政調解不適合解決生態環境損害賠償糾紛，因為在生態環境損害賠償糾紛中，行政機關是糾紛當事人，所以不宜再采用行政機關主導的糾紛解決方式。值得注意的是，人民調解和仲裁都可以解決生態環境損害賠償糾紛，但是在流程高效性、執行強制性、技術專業性方面，仲裁比人民調解更有優勢。首先，人民調解的啟動需經雙方同意，在磋商中不能達成一致的，調解意義也不大。而在仲裁中，只要一方提起仲裁，另一方就必須回應，一裁終局，更加高效。其次，人民調解協議需經司法確認才具有強制執行力，而仲裁裁決與判決具有同等的法律效力，可以申請強制執行。再次，技術專家擔任人民調解員時沒有裁判權，而擔任仲裁員時有獨立裁判權。最后，與人民調解委員會相比，仲裁機構既可以聘任技術專家為仲裁員，也可以成立專家咨詢委員會，還可以進行仲裁調解，功能上更加多元。

綜上，除了磋商和訴訟以外，未來我國還應當建立生態環境損害賠償糾紛仲裁制度，并靈活運用仲裁調解和專家咨詢委員會制度。

（二）生態環境損害賠償仲裁的實踐經驗

1.國外的生態環境損害賠償仲裁制度

當前國外已經通過仲裁成功地解決了一些生態環境損害賠償糾紛。例如，1980年美國頒布了《超級基金法》，旨在解決歷史遺留的污染土地修復問題。該法允許通過仲裁來解決“小額”修復糾紛。仲裁程序不僅適用于環境保護署和潛在責任人之間的糾紛，也適用于潛在責任人之間的責任分配爭議。這是因為責任人之間的費用分攤主要涉及復雜的技術和科學事實，類似于商業分歧，而不是政策、立法意圖或法定解釋的問題。

1970年日本《公害糾紛處理法》確立了“居間調停”制度，依靠當事人之間的磋商或者縣知事、市長個人的斡旋來解決糾紛，但實際效果并不理想。一些公害糾紛繞開居間調停，直接訴至法院，形成了費時花錢的長期訴訟。所以，1972年日本《公害等調整委員會設置法》確立了由公害等調整委員會專屬管轄的公害糾紛裁定制度。有日本學者認為，日本公害調整委員會的裁定屬于廣義仲裁，因為裁定和仲裁都是由具有公共屬性的第三方查明真相并作出法律判斷的程序，在這一點上，裁定與仲裁沒有本質區別。

1994年，國際生態仲裁和調解法院在墨西哥成立，來自24個國家的29名國際生態法專家擔任法官，受理范圍包括相當廣泛的生態爭端。1995年，海牙國際仲裁法庭通過仲裁解決了多瑙河水爭端，是國際首例生態環境仲裁案。2001年10月，在巴西里約熱內盧成立了全球首家環境仲裁院，仲裁庭由各類專家組成。

2.我國的環境仲裁制度

我國生態環境損害賠償制度尚在形成階段，沒有相關的仲裁制度。但是，我國從上個世紀80年代起，就在環境糾紛仲裁方面展開了探索。早在1980年，蘇州市環保局就試行了《環境保護仲裁條例》。1981年的蘇州電器廠廢水污染案和1986年的上海普陀區大氣污染案則是環境仲裁的成功應用。2004年，《中國海事仲裁委員會仲裁規則》正式將海洋資源開發利用、海洋環境污染爭議納入受案范圍。2007年，江蘇省東臺市設立了國內首家環境糾紛仲裁庭，成立了東臺市環境糾紛仲裁委員會，出臺了《東臺市環境糾紛仲裁暫行辦法》，并成功解決了一些“老大難”糾紛。

四、生態環境損害賠償糾紛解決機制重構

（一）確立生態環境損害賠償仲裁制度

仲裁是解決生態環境損害賠償糾紛的最優選擇。但是，將仲裁移植到生態環境損害賠償糾紛解決機制中，還面臨一些理論和實踐上的疑問，需要完成幾方面工作來調整和預防。

1.解釋生態環境損害的可仲裁性

可仲裁性是指爭議事項可以通過仲裁的方式解決。如果某事項不具有可仲裁性，就不能通過仲裁來解決糾紛。有必要探討主體地位和權益屬性，以解釋生態環境損害糾紛的可仲裁性。

主體地位方面，由于生態環境損害賠償以損害填補為規范目的，是行政責任和刑事責任的補充，因此具有民事糾紛的特點。政府的索賠行為，并沒有行使行政管理職能，不是具體行政行為。在生態環境損害賠償糾紛中，應當將政府和企業視為平等的民事主體，符合《仲裁法》對主體的規定。

權益屬性方面，生態學方法能夠將生態系統的“功能損害”轉化為“價值利益”，從而將生態環境損害解釋為“財產權益”。例如，Costanza等對全球16個生物地理群落地帶的17種生態系統服務功能進行了估價，2001年開展的聯合國 “千年生態系統評估”確立了生態系統服務功能價值評估的基本方法和評估框架。因此，生態環境損害賠償糾紛具有可仲裁性。

仲裁的適用范圍并不當然地局限于平等主體之間的合同或其他財產糾紛。實際上，從國外的立法例來看，對可仲裁的事項并沒有統一規定。《紐約公約》雖然承認了“不可仲裁事項”的概念，但并未給出準確定義。《國際商事仲裁示范法》第7條第1款規定，仲裁適用于契約性或非契約性法律關系上的爭議，仲裁的適用范圍并不局限于“商事”或“合同”爭議。

綜上，不論是在理論上還是實定法上，生態環境損害賠償糾紛都是可仲裁的。即使在某些細節上還存在一些爭議，但是我們應當承認仲裁的好處，將研究的重點放在仲裁的功能上，而不是囿于可仲裁事項的規定。

2.引導仲裁合意

要將仲裁引入生態環境損害賠償糾紛解決，還要防范仲裁合意困難，引導人們選擇仲裁來解決糾紛。仲裁合意困難的原因在于兩方面：一方面，仲裁程序更加簡易，且一般采用“一裁終局”制，與訴訟的“兩審終審”制相比，雙方討價還價和辯論的過程更短，這種情況下，仲裁裁決的強制執行力反而讓當事者感到不安；另一方面，生態環境損害賠償糾紛往往是事后形成仲裁協議，與事前形成仲裁協議不同，仲裁的契約性被削弱了。失去了事前同意這一緩沖機制，當事人往往更不愿意簽訂仲裁協議。

要引導仲裁合意，可以從仲裁合意取得和方案承認兩方面入手。仲裁合意取得方面，可以采用標準約款或接受單方面仲裁合意。仲裁方案承認方面，可以減弱仲裁裁決的強制性、約束性以換取仲裁合意。實際運用中，還是應當遵循我國仲裁裁決的既判力規則，對削弱生態環境損害賠償仲裁裁決效力，應持審慎的保留態度。因此，仲裁合意困難，更適合通過削弱仲裁合意來解決，即將仲裁作為訴訟的前置程序。

3.建立專門的仲裁機構

有學者認為，我國環境仲裁的經驗較少，且生態環境損害賠償仲裁也不同于傳統的民商事仲裁和勞動仲裁，在制度推行初期就建立專門的仲裁機構可行性不高，因此可以考慮臨時仲裁。事實上，在我國的商事仲裁歷史中，臨時仲裁從未被立法機關所確認。從2016年起，我國開始在自貿區內推行“三特定”的臨時仲裁試點。盡管如此，建立生態環境損害賠償臨時仲裁的具體可行性還有待進一步考證。

實際上，建立全國性的生態環境損害賠償仲裁機構并不是天方夜譚。隨著仲裁的功能被社會所廣泛認識和接受，仲裁的應用范圍逐漸擴大，不同領域的全國性仲裁機構也逐步建立。2018年5月，我國建立了全國首家專業計量仲裁機構——中國海事仲裁委員會計量爭議仲裁中心。因此，建立全國性的生態環境損害賠償糾紛仲裁機構也值得期待。在當前的過渡階段，由于仲裁沒有地域管轄和級別管轄的限制，可以考慮成立生態環境損害賠償糾紛巡回仲裁庭，以提供必需的仲裁服務。

4.認定技術專家的仲裁員資格

生態環境損害賠償的仲裁庭應由法律人士和技術專家共同組成。我國《仲裁法》第13條規定，仲裁員一般由具有一定從業年限的法律人士擔任。但在生態環境損害賠償仲裁中，應當允許技術專家擔任仲裁員，并建立配套的全國資質認證制度。在過渡時期，可以組建專家咨詢委員會。仲裁庭應采取合議制，并可以依據糾紛標的額的數量設定仲裁庭組成數量的下限。仲裁員的選任規則，可以參照現行的民商事仲裁的相關規則。

5.靈活運用仲裁調解

仲裁調解（包括和解，下同）是我國的特色制度。不論是否有仲裁協議，都可以進行仲裁調解。在有仲裁協議的情況下，當事人可以自愿達成和解或接受仲裁庭調解。在不存在仲裁協議的情況下，當事人可以請求仲裁庭調解。法院立案前，可依職權或當事人申請，委派仲裁機構調解。法院立案后，經當事人同意或確有必要的，可以委托仲裁機構調解。

綜上，不論是基于仲裁協議還是法院委派或委托，都可以進行仲裁調解。仲裁調解是貫通當事人合意、仲裁和訴訟的糾紛解決方式。構建生態環境損害賠償仲裁機制，靈活運用仲裁調解，可以在一定程度上減輕磋商和訴訟的壓力。

（二）仲裁與磋商、訴訟的關系

構建生態環境損害仲裁機制以后，為了避免磋商、仲裁和訴訟三種方式在適用中出現重疊，要調整三者的關系，實現糾紛解決方式的整體銜接。

首先，取消磋商前置，并進行時間限制。一旦磋商陷入僵局，就應當及時終止磋商，進入下一個糾紛解決程序。其次，保留訴訟機制，提高訴訟門檻。鑒于我國司法服務供給能力的有限性，應當盡量引導糾紛通過仲裁的方式得到解決。訴訟門檻可以通過確立仲裁前置程序來實現，也可以通過提高訴訟費用或是由敗訴方承擔費用等訴訟成本轉嫁的方式來實現。

綜上，我國生態環境損害賠償糾紛解決機制，應當形成磋商先行、仲裁為主、訴訟救濟的階層化體系。大部分生態環境損害賠償糾紛應當通過仲裁的方式解決。這是社會成本最低、解紛效率最高、解紛效果最好、主體滿意度最優的制度安排。

結 語

建立生態環境損害賠償仲裁制度，還面臨幾個問題：一是當仲裁主體涉外時，能否約定由國外仲裁機構管轄；二是國外仲裁裁決能否在中國承認和執行。國外仲裁裁決只有屬于我國《仲裁法》規定的可仲裁范圍的，才能被承認和執行。我國目前正處在產業轉型時期，高能耗、高污染的企業，或升級，或轉移。在我國承認生態環境損害的可仲裁性后，如果中國公司在國外接受了仲裁裁決，且需要執行國內財產時，我國法院還能否以爭議事項不可仲裁為由而拒絕承認和執行？值得進一步深入探討。