民生類基本公共服務績效指標體系構建

姜文芹

（山東工商學院 管理學院，山東 煙臺 264005）

0 引言

黨的十八屆三中全會、五中全會一再強調要關注民生，早日補齊民生短板，力爭到2020年全面建成小康社會。民眾的生活和生計簡言之“民生”。管子曰：“國以民為本，本治則國固，本亂則國危。”[1]民生事關人民福祉與社會的和諧穩定，影響著一個國家和民族的興衰存亡，所以必須高度重視民生問題。在我國，民生保障與改善是通過政府提供基本公共服務來實現的，即民生需求對應著基本公共服務的供給。因此，只有構建一套基于民生保障的基本公共服務績效評價指標體系，才能客觀有效地評價政府業績，促進政府部門為切實保障和改善民生而稱職地提供基本公共服務，并為民生發展創造良好的境遇。

1 研究概況

民生類公共服務的績效指標研究始于美英等西方發達國家。美國于20世紀60年代已經有諸如營養、住房、教育、健康、預期壽命、環境質量、就業以及收入分配等屬于民生范疇的社會統計指標[2]。20世紀70年代后期，國際上開始有了民生保障評估(HLSA)的概念，HLSA提供了一個地區民生計劃和實施的綜合性的社會、經濟和生態評估。1990年聯合國開發計劃署(UNDP)設立了人類發展指數(HDI)，即以“預期壽命、教育水準和生活質量”三項基礎變量，按照一定的計算方法得出綜合指標，來衡量各個國家的人類發展水平，同時也對傳統的GNP指標提出了挑戰。1996年聯合國又建立了一套可持續發展指標體系，主要涉及社會、環境、經濟、制度四個方面，其中社會方面指標包括平等、健康、教育、住房、認可、安全等。2011年經濟合作與發展組織(OECD)出版了《民生問題》研究報告，制定了涉及收入和財富、工作和薪酬、住房、教育和技能、環境質量、個人安全等11個方面指標構成的民生指標體系，并據此對經合組織34個成員國的民生狀況進行了調查分析。可見，民生問題越來越受到國際社會的高度重視，并通過不斷建立和完善民生指標體系來敦促有關組織和部門關注民生，提高公共服務保障民生的績效水平。

我國有關民生問題的研究起步較晚，但研究數量增加很快。特別是近十多年來，眾多學者根據黨和國家的民生方針、政策展開了廣泛而深入的探究。用于衡量民生保障的基本公共服務指標的系統性、合理性和科學性都在不斷提高，指標領域也逐步涵蓋了與百姓生活密切關心的醫療、教育、就業、收入、保障等的主要內容，從而不斷體現出以人為本和以民生保障為目標的基本公共服務宗旨。逐年增多的指標研究成果也有力地推動了各地政府從“經濟本位”回歸到“民生本位”的發展模式。不過，另一方面也應看到，我國的民生評價指標建設仍處于初期探索階段，研究結論還存在較大的差異和分歧，指標領域、數量以及標準的使用更是參差不齊甚至相距甚遠。而且在構造上也存在問題和不足，其主要表現：一是指標涵蓋不全面，對民生有效需求反映不足。民生需求既有有形方面的物質和生理需求，也有無形方面的心理和精神需求，前者多以物用的價值來體現，適宜用客觀指標衡量；后者多以人力的價值來體現，適宜用主觀指標衡量。但大多學者的研究僅關注了客觀指標，而忽略了結合主觀指標來綜合反映民生需求的滿足狀況。二是許多研究沒有充分切合民生需求的實際，或忽視了現代民生一些重要且基本的信息要素，諸如居住、交通、環境、衛生、安全等指標沒有得以很好體現。還有的存在指標界定不清、隸屬領域不當以及指標設計偏面和代表性不強等問題。這些問題的存在不利于全面有效衡量政府的基本公共服務績效狀況，也說明我國的民生基本公共服務評價指標體系還有待繼續探索和改進。

2 指標體系構建的方法

指標體系實則是一組量化數據，構建民生基本公共服務的績效評價指標，就是要將政府保障民生的情況進行由粗到細、由抽象的概念化到具體的量化過程。一般而言，設計一套實用可行的指標體系需要經過三個階段性步驟，見圖1。

圖1 實用指標體系構建的步驟

（1）構建理論指標體系。根據政府的職能及其基本公共服務的性質和任務，結合民生階段性需求特點，同時借鑒前人的研究經驗和成果進行指標體系的設計嘗試，使構建的指標范圍和內容盡量能系統全面地反應出民生需求的全貌以及政府保障民生所應該盡到的職責，以充分體現出黨和政府“執政為民”的發展理念。

（2）構建可用指標體系。理論指標體系涵蓋范圍比較廣，一般僅具指導價值而無評估價值，而且有些理論指標只是一種設想，當具體到某一時期和某一地區，這些指標數據往往沒有可獲性或者指標價值不太大。因此，就需要在理論指標體系的基礎上篩選出可用指標體系。一般可以通過各種統計年鑒、政府工作報告以及數據庫等進行指標數據搜集，或者通過相關數據換算出指標的數據，使之能夠用于分析評價過程。

（3）構建實用指標體系。由于可用指標體系可能涉及的績效指標數量太多，指標之間未免存在不同程度的相關性，為了減輕評價的復雜程度以及避免因非重要指標的存在而淡化了關鍵性指標的作用，必須運用一定的技術方法進行甄別和優化，以建立起能夠實際開展評估的實用指標體系，最后，才可以用這些指標進行統計分析、描述、判斷和比較等，以便為政府的科學決策提供參考。

3 民生類基本公共服務指標體系的設計

3.1 民生理論指標與可用指標體系的構建

結合當前政府基本公共服務的提供能力和現狀，本文以山東省為例，根據2015年的可查資料，如《山東省統計年鑒》《山東省國民經濟和社會發展統計公報》《中國社會統計年鑒》《中國城市統計年鑒》等,并結合電話咨詢獲取數據，最終檢索出75個指標形成了可用指標體系，即表1中沒有加“#”的指標。為了便于正確評價，多數指標數據要經過相對數處理。

表1 民生基本公共服務績效評價指標體系

3.2 對可用指標體系技術優化后形成實用指標體系

評價指標的過多堆積必然造成評價過程繁瑣和不易進行，特別是有些可用指標也僅僅是可用，而實際使用時或因價值不大或因可靠性不高等都需要剔除。因此，有必要對可用指標體系進行技術篩選和優化。簡潔有效的方法是：基于事物尤其是同類事物間的相關性原理，首先對域類指標進行相關度分析，然后根據相關度大小判斷各指標所反映的信息是否存在較大程度的重疊，如果存在就進行甄別和精簡。一般可用Pearson相關系數來評判指標間的相關程度。計算公式：

續表1 民生基本公共服務績效評價指標體系

式中，n為樣本數，xi、yi為指標數值。

以表1中的公共教育領域為例，計算沒有加“#”部分即可用指標間的Pearson相關系數，如表2所示。

表2 公共教育指標間的相關性

一般地，如果兩兩指標的相關度達到0.5以上，即中度及以上相關即可作為刪減對象。而最終剔除哪一個，還需要進一步測算兩個相關指標的區分度。區分度也稱鑒別力，是指鑒別地方政府在保障民生中某方面的基本公共服務績效差異的能力。如果被評價的地方政府在相關性指標上的值呈現出一致的高或者低，那么可以認為此指標無鑒別力，即不能識別出政府間的民生保障水平差異；反之，如果相關指標值具有明顯的差距，則表明某指標具有較高的區分度或鑒別力。實踐中常用變異系數（即標準差系數）來衡量高相關度指標的鑒別力。計算公式：，根據此公式可以進一步計算公共教育指標的區分度，見表3。

表3 公共教育指標間的區分度

表3中是教育類具有較高相關度的指標及其變異系數。一般地，某指標的變異系數越大其鑒別力越強。據此可以選取民生教育類評價指標為：每百名兒童擁有幼兒園數（所）、人均教育費用（元/人）、教育經費占GDP比重（%）。當然，如果兩個指標都代表著民生的某一重要方面，為保證全面性與合理性原則也可以都保留[3]。如表3中，雖然小學生師比和中學生師比相對于人均教育經費的變異系數都不高，但對衡量公共義務教育的狀況卻很重要，因此也應予以保留。

其他各類民生基本公共服務的指標優選如同此法，不再贅述。經過技術處理和篩選，最終形成了三類民生共33個客觀實用指標。由于我國的民生類公共服務不僅存在“量”上的絕對供應不足，也存在“質量”不高（即公眾滿意度低）的相對供應不足[4]，因此，根據指標構建的主客觀相結合原則，在每一類民生基本公共服務的客觀評價指標上，還應加上滿意度這一主觀評價指標，如此，最終形成了42個評價山東17地市政府的民生基本公共服務績效水平的指標體系，見表4。

表4 山東17地市政府的民生基本公共服務績效水平的指標體系

3.3 民生類基本公共服務評價指標體系的闡釋

在我國，一再強調“建立健全基本公共服務體系”，這其中包含了三個關鍵詞：“基本”即指公共服務的社會廣覆蓋和全體公民享有；“公共服務”旨在明確政府的責任和職能；“體系”則強調多指標的集納，而非個別或單一。本文通過指標構建的三個步驟最終建立了三類民生9個領域里的民生基本公共服務績效評價指標體系。這些指標較全面地涵蓋了民生對政府提供基本公共服務的需求。其中的公眾滿意度指標還需要基于社會調查的另一角度單獨研究構架，這里僅就客觀指標予以闡釋。

（1）民生服務類的指標，包括公共教育、醫療衛生、公共文化體育和基礎設施等共16個客觀評價指標以及與之對應的4個主觀評價指標。教育事業是民生之知，可以開發人的智力，為社會進步和人的發展提供知識支持。每百名兒童擁有幼兒園數、中學生師比、小學生師比、教育經費占GDP比重、人均教育費用等是衡量政府對教育事業的重視程度和努力程度的主要指標。

醫療衛生事業事關民生之健，“看病難、看病貴”，因病鬧醫、因病致貧一再成為社會關注的焦點問題，應作為我國各地政府的一項重大的民生服務予以強調。每萬人口醫療衛生床位數、每萬人口醫生數、政府在醫療衛生領域的投入力度、衛生服務機構的增設等指標都能成為檢驗政府醫療服務供給水平的“試金石”。

公共文化是民生之魂，發展文化體育和娛樂事業有助于滿足民眾的精神需求，對提高市民身心素質，增強社會凝聚力和歸屬感具有重要意義。政府在城市娛樂文化事業方面的財政投人、人均公共圖書館藏書量、每萬人文化館站個數、文體經費的財政支出比例是衡量地方政府文化體育服務供給能力的重要指標。

基礎設施是民生之便。為了給民生生活提供方便，必須加快解決交通、網絡通信、能源及安全飲水等問題。因此，人均城市道路面積、市區每萬人擁有的公交車輛數、萬人互聯網寬帶戶數、人均城市住宅集中供熱面積、城市人均供水管道長度等指標，一定程度上可以衡量出政府對城市運作的承載能力和效率。

（2）民生生活類的指標，包括勞動就業、工資和收入、住房、物價等共8個客觀評價指標以及與之對應的2個主觀評價指標。工資與就業方面的指標包括城鎮職工工資總額占GDP份額、城鎮就業人員平均工資水平和城鎮登記失業率。其中，就業是民生之基，是解決民生問題的根本所在。

在收入支出類指標中，居民人均可支配收入反映了居民的基本收入水平和生活水準；恩格爾系數是長期以來國際社會通用的衡量居民生活貧富程度的指標；居民消費價格指數（CPI）高低則是反映某地是否存在通貨膨脹，人們的生活成本是否提高，工資和收入是否縮水的主要指標；居民人均醫療費用支出狀況是衡量能否實現百姓病有所醫的一個可靠指標；住房乃民生之要，居民人均住房面積大小標志著民生居住條件的好壞，是衡量居民能否安居樂業的有效指標。

（3）民生安全類的指標，包括社會保障、公共安全和環境保護等共9個客觀評價指標以及與之對應的3個主觀評價指標。其中，社會保障是具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統，也是國家依法對會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度。隨著市場化和城市化的加深，社會多元群體出現，政府必須保證各類群體能夠生存，保障勞動者在患病、工傷、生育、年老時的基本生活不受影響，也要保障每個社會公民住有其所。社會保障的4個指標，包括職工基本養老保險參保率、職工失業保險參保率、住房保障支出占財政支出比例、人均養老金水平占人均可支配收入比重等，這些基本上能夠反映出政府的社保服務水平。

公共安全是民生的保護傘，也是一個涉及內容越來越廣泛的系統工程。在經濟全球化與社會多元化的背景下，影響社會公共安全的因素不斷增多，諸如生產安全、飲食安全、消防安全、社會治安甚至恐怖主義等。因此，維護民生安全，確保經濟社會能夠順暢發展是政府公共服務義不容辭的責任。生產安全作為公共安全的大頭，億元GDP生產安全事故死亡人數是重要的衡量指標，而公共安全占GDP比重則是政府安全服務提供能力的一個綜合性評價維度。

環境是民生之源，是人類賴以生存的源泉。環境質量直接影響到人們的生活質量，關系到民生能否可持續發展。十八大提出了民生“五位一體”建設（經濟、政治、社會、文化和生態文明建設）要求，突出了民生與自然的關系，強調了生存對資源和環境質量的依賴。由此，反映空氣質量狀況的藍天白云天數、反映工作和生活舒適度的人均綠地面積、反映政府對環境保護和治理能力的人均環保費用投入等指標，成為檢視現代政府是否順應時代潮流提供基本公共服務的“風向標”。

4 結束語

近十多年來，我國有關民生問題的研究不斷深入，成果豐碩。但就民生基本公共服務的績效指標體構建而言，還處于初期探索階段，在指標領域、數量設置以及標準的使用上參差不齊，存在較大的差異和分歧?，F階段，我國可以把民生需求劃分為民生服務類需求、民生生活類需求、民生安全類需求三個大的類型，涉及九個領域里的基本公共服務。根據指標體系構建的基本要求和步驟，首先要構建理論指標體系，然后根據可查數據構建可用指標體系，最后通過技術優化形成實用指標體系。本文以山東省為例，最終建立了三類民生包含九個領域里的民生基本公共服務績效評價指標體系，這些指標較全面地涵蓋了民生對政府提供基本公共服務的需求。