土地財政對地方經濟增長影響的實證分析

張敬岳，張光宏

（1.中共武漢市委黨校 行政管理教研部，武漢 430023；2.中南財經政法大學 工商管理學院，武漢 430073）

0 引言

改革開放以來，土地的資產價值屬性在快速的城鎮化推進過程中不斷得到凸顯。地方政府依靠土地財政，不僅彌補了財政收支的巨大缺口，而且還為地方經濟的加快發展，城市建設水平的不斷提升提供了充足的資金保障。但過度依賴土地財政的經濟發展模式，同時也帶來了一系列問題，如：糧食危機、房價高企、群體性上訪事件、產業結構漸趨失衡等。學者們對土地財政的研究，從具體的研究內容來看主要包括三個方面：一是對土地財政的產生原因進行了仔細考察；二是對土地財政所造成的影響以及影響程度進行了系統探討；三是對土地財政弊端的治理對策進行了認真分析，特別是有關土地財政“租稅轉移”機制的分析。而從研究的空間尺度來看，既有基于全國層面、省際層面所開展的研究，也有基于某一特定省份內部的相關地市所進行的分析。因此總體而言，有關土地財政的研究成果已十分豐碩。但本文認為，由于土地財政同產業結構的過度房地產化趨勢之間存在千絲萬縷的聯系，因而專門基于全國房價監測的70個大中城市的有關數據，來對土地財政問題進行更深一步探究，能對已有研究進行有益補充。

本文以全國70個大中城市為研究對象，通過綜合運用實證分析方法利用2006—2015年的面板數據，就土地財政對地方經濟增長的影響進行實際測算，以明確在“租稅轉移”的過渡期，土地財政對于地方經濟發展究竟發揮了多大作用。并在此基礎上，將綜合考慮人口規模、轄區面積以及經濟發展水平等因素的影響作用，將70個大中城市按照城市規模進行劃分，進而了解在不同規模城市中，土地財政對于地方經濟增長的影響是否存在顯著的區域差異性。

1 研究方法

由于當前土地財政內生于經濟增長，因此參考前人研究成果[1,2]，本文將其與地方經濟增長之間的關系納入到變形之后的柯布-道格拉斯生產函數中進行考慮，具體的模型形式為：

式（1）中，Y表示地區生產總值；A表示在現有技術條件下的生產水平，K表示資本投入量，L表示勞動投入量，R表示地方一般預算收入，F表示土地出讓收入；α、β、φ、θ四者均大于0，分別表示相應變量的產出彈性系數。

對式（1）兩邊取對數，進行線性轉化之后，求取各個變量的平均值，從而得到：

式（2）中，y、a、k、r、f分別表示Y、A、K、R、F取對數后的平均值。

而在實證研究過程中，通常則是在式（2）的基礎上，構造如下形式的面板數據模型進行具體分析：

式（3）中，yit表示第i個地級市在第t年的人均地區生產總值對數值；kit、rit、fit分別表示第i個地級市在第t年的人均固定資產投資額的對數值、人均地方一般財政收入對數值、人均土地出讓收入對數值；μi和νt分別表示個體固定效應和時間固定效應；εit為滿足經典假定的隨機誤差項。

本文的地區生產總值、固定資產投資和地方一般財政收入數據主要來源于《中國城市統計年鑒（2007—2016年）》，土地出讓收入數據主要來源于《中國國土資源統計年鑒（2007—2016年）》。為了消除價格因素的影響，本文以2006年為基期，通過GDP平減指數、居民消費價格指數和固定資產投資價格指數，對有關實際數據進行了平減。勞動投入量則采用各個城市的單位工作人數與個體勞動者人數之和來表示，單位為萬人。

2 土地財政對地方經濟增長的作用機理

土地財政對地方經濟增長產生影響，主要是通過逐步完善基礎設施條件來予以實現。這里的基礎設施條件既包括了支撐城市社會經濟發展所必須的水、電、氣、路、網，以及公共交通等硬件環境，也包括了教育、科技、文化、衛生、體育，以及社會保障等體現城市發展質量的軟件環境。當地方政府依靠土地財政獲得巨額的土地出讓收益及與之相關的稅收收入之后，對城市供水、供熱、燃氣、軌道交通、道路橋梁、污水管網等市政公用設施投資建設力度的不斷加大，一方面帶動了鋼鐵、建材、水泥、建筑業、房地產業等直接關聯產業的快速發展，提振了地方經濟；另一方面也吸引了越來越多的企業和人口集聚于城市進行生產和生活，從而促進了規模經濟的日漸形成。對于企業來講，良好的硬件環境以及大量企業集聚發展，意味著企業在運輸成本、融資成本、通訊費用等各類成本費用上將得到節省，生產效率將會逐步提升。而日益增多的人口數量則在為企業提供充足勞動力資源的同時，也為其生產經營活動創造了巨大的市場需求。對于個人來講，企業在城鎮中大量集聚，首先就為其就業發展提供了多樣化的選擇機會，滿足了生存之需；其次，企業提供的產品所具有的差異性、層次性，很好地滿足了不同消費者對產品質量、性能、科技性等方面的要求。地方政府對教育、科技、文化、衛生、醫療等軟性基礎設施條件所進行的大量投入，將會產生積極的正的外部性，一方面能夠切實提升勞動者素質，增加社會人力資本；另一方面也能夠提高企業的科技創新水平，加快企業科技成果的轉化和產出，進而推動地方經濟的快速發展。

當前，地方經濟發展水平的高低優劣很大程度上體現在城鎮化、工業化的推進進程，以及人們對物質文化生活需求的滿意度等方面。而這些方面的真正實現都離不開以雄厚財力作為后盾和支撐，因而使得在分稅制的背景下，地方政府對土地財政的依賴程度不斷加深。但值得注意的是，對于處在不同經濟發展水平、資源稟賦迥異的地區而言，這一作用機理的實際運行效果存在著一定差別。

3 實證分析

3.1 數據平穩性檢驗

為了避免非平穩序列可能產生的虛假回歸問題，本文首先對面板數據進行了單位根檢驗。表1給出了差分前后，通過LLC、HT、Breitung方法計算得到的面板單位根檢驗結果。

由表1可知，HT檢驗中的人均GDP對數值和人均固定資產投資額對數值，以及Breitung檢驗中的人均GDP對數值、人均固定資產投資額對數值、人均地方一般財政收入對數值均未通過檢驗，不能拒絕存在單位根的原假設，說明上述變量序列為非平穩序列。而在對變量進行一階差分以后，發現無論是LLC檢驗，還是HT檢驗、Breitung檢驗，均表明此時變量序列不存在單位根，因而說明差分之后的變量序列為平穩序列。

3.2 面板協整檢驗

由于已知各個變量為一階單整，因而可以通過協整檢驗對各個變量之間是否具有長期均衡關系進行考察。表2給出了面板協整檢驗的結果，GT統計量和PT統計量在1%的顯著性水平下均通過了檢驗，說明存在協整關系，各個變量之間具有長期影響，方程的回歸殘差平穩。

表2 面板協整檢驗

3.3 面板模型的選擇及回歸結果分析

在具體的回歸分析之前，還需要對模型進行選擇，以確定回歸估計是選用固定效應模型還是隨機效應模型，表3給出了豪斯曼（Hausman）檢驗結果。由結果可知，不能拒絕建立隨機效應模型的原假設，因而本文在此選擇隨機效應模型。

表3 豪斯曼（Hausman）檢驗

表4給出了隨機效應模型的回歸分析結果（見下頁）。由結果可知，人均固定資產投資額和人均土地出讓收入在5%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當人均固定資產投資額增加1%時，將促進人均GDP增加0.0696%；當人均土地出讓收入增加1%時，將促進人均GDP增加0.0245%。人均地方一般財政收入對人均GDP具有負向影響，當人均地方一般財政收入增加1%時，相應地，人均GDP將會下降0.0227%。造成這種現象的主要原因可能在于：現行的土地產權制度、財稅體制以及事權分擔機制，使得地方政府的財政收入中，一般預算收入所占的比重相對較低，而土地出讓收入的占比則相對較高。一般預算收入僅僅能夠滿足日常的“吃飯”需要，甚至在某些情況之下，連“吃飯”需要都無法完全滿足。而彌補財政收支巨大缺口、支撐城市建設發展，則主要依靠于土地的出讓收入?？梢哉f，土地財政與地方政府的財政自給能力之間形成了鮮明的反比例關系。而作為一種同市場經濟發展相匹配的財政模式，一般預算收入具有優化資源配置、促進社會公平、穩定經濟發展等多項職責。其所占比重相對較低的現實情況，必然致使其對經濟增長的宏觀調控能力也相應較弱，因而呈現出了如上所示的回歸分析結果，但需要說明的是，這一結果在統計學意義上并不顯著。

表4 隨機效應模型回歸結果

從人均土地出讓收入和人均固定資產投資額的作用大小來看，前者對人均GDP的作用要明顯小于后者。而形成這種差別的原因則可能是：土地出讓收入對于地方經濟增長主要是通過間接途徑來起作用，即通過對基礎設施條件的改善，來帶動固定資產投資額的增加，進而推動經濟的快速增長。并且從全社會固定資產投資的資金來源角度來看，不僅包括有國家預算資金、自籌資金，而且還包括了外商直接投資、其他資金等。

綜合來看，雖然在“租稅轉移”的過渡期，土地出讓總體規模在不斷調整，土地出讓收入也有所下降，但在土地財政對地方經濟增長仍然具有積極的促進作用，而地方政府又還未真正獲得穩健、持續的稅收來源之前，其對土地財政的依賴性仍將持續下去。

4 三類城市的回歸分析

由于不同城市的人口規模、經濟發展水平、轄區面積不盡相同，因而土地財政對地方經濟的作用方向和程度也可能存在一定差別。為了確保研究結論真實、可靠、更具說服力，本文參照陳淑云等[3]的研究成果，將70個大中城市按照人口、經濟、轄區面積等多種因素綜合作用的結果劃分為三類（見表5）。

表5 70個大中城市分類結果

分別對上述三類城市進行面板單位根檢驗、協整檢驗和豪斯曼（（Hausman）檢驗，結果發現，在三類城市中，人均GDP對數值、人均固定資產投資額對數值、人均地方一般財政收入對數值和人均土地出讓收入對數值這四個變量均為一階單整，而且回歸模型均不能拒絕建立隨機效應模型的原假設。限于篇幅，本文在此不對具體檢驗數據進行報告。對三類城市進行回歸分析，得到如表6所示的隨機效應模型檢驗結果。

表6 三類城市隨機效應模型檢驗結果

由表6可知，在第一類城市中，人均土地出讓收入在5%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響，當人均土地出讓收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0985%。人均地方一般財政收入在1%的顯著性水平下，對人均GDP具有顯著的負向影響，當人均地方一般財政收入增加1%時，人均GDP將會下降0.0599%。造成這種情況的主要原因同上文對此內容所進行的分析具有顯著差別，在這里主要是由地方一般預算收入過高所致。首先，第一類城市均為北京、上海、廣州、深圳等一線城市、省會城市或直轄市，其地方財政收入中的一般預算收入占比本身就較高。其次，這類城市土地出讓規模大、價格高，與土地相關且稅率較高的產業，如制造業、建筑業、房地產業等發展速度迅猛，因而使得原本就已較高的一般預算收入變得更高。而過高的一般預算收入，一方面強化了產業結構的房地產化趨勢，使得產業結構的非協調性問題日益嚴重，從而限制了經濟的可持續性發展；而另一方面則對企業和居民的財富收入形成了較大擠壓，制約了企業再投資和居民再消費。人均固定資產投資額對人均GDP具有不顯著的正向影響，這可能與固定資產投資周期較長，對地方經濟發展具有滯后效應有關。

第二類城市中，人均土地出讓收入、人均固定資產投資額分別在1%和10%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當人均土地出讓收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0375%；當人均固定資產投資額增加1%時，人均GDP將會增加0.0604%。在這一類型中，有些城市不僅蘊藏著豐富的礦產資源、而且工業基礎較好，因而客觀上就具備了依靠投資發展經濟的條件。人均地方一般財政收入對人均GDP具有負向影響，但不顯著。

第三類城市中，僅有人均地方一般財政收入在10%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當人均地方一般財政收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0881%。人均固定資產投資額和人均土地出讓收入均未通過顯著性檢驗，前者對人均GDP具有正向影響，而后者對人均GDP具有負向影響。對比第一、二類城市，第三類城市在經濟發展水平上相對更為落后，事實上，在現行的財稅體制之下，經濟越落后的地區，由于其稅收來源相對較少，政府財政收入對于土地財政十分依賴，但由于經濟不活躍而導致需求較少，往往土地財政又很不理想，因而最終推動地方經濟發展仍然只能靠有限的稅收收入，而發達地區卻恰好相反[4]。

綜合對比三類城市可以發現，在不同規模城市中，推動地方經濟增長的主導因素并不相同。在第一類城市中，推動地方經濟增長主要依靠土地出讓收入；在第二類城市中，推動地方經濟增長主要依靠固定資產投資；而在第三類城市中，推動地方經濟增長則主要依靠地方一般財政收入。并且土地出讓收入在不同規模城市中的作用大小也存在區別，發達地區的土地出讓收入對地方經濟增長的促進作用要遠大于落后地區。

5 結論

通過對全國70個大中城市2006—2015年的面板數據進行分析，可以得到如下結論：（1）從總體上來看，在“租稅轉移”的過渡期，雖然土地出讓總體規模不斷調整，土地出讓收入有所下降，但在土地財政對地方經濟增長仍然具有積極的促進作用，而地方政府又未能真正獲得穩健、持續的稅收來源之前，其對土地財政的依賴性仍將持續下去。（2）對人口規模、經濟發展水平、轄區面積不盡相同的城市而言，土地出讓收入、地方一般財政收入和固定資產投資額對經濟增長的重要性并不相同。第一類城市中，地方經濟增長主要依靠土地出讓收入；第二類城市中，地方經濟增長主要依靠固定資產投資；而第三類城市中，地方經濟增長則主要依靠地方一般財政收入。（3）在不同規模的城市中，土地出讓收入的作用大小也存在差別，即發達地區的土地出讓收入對地方經濟增長的促進作用要遠大于落后地區。