“一帶一路”視角下水資源合作的機遇和挑戰

李明亮，李原園，侯 杰，肖 鵬，高雅祺

（水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

“一帶一路”建設的宏大經濟愿景由我國提出和推動，眾多國家和重要國際組織積極參與，致力于打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體，命運共同體和責任共同體。自共建“一帶一路”倡議提出以來，我國與“一帶一路”參與國之間的互利合作不斷擴展，“一帶一路”開放合作平臺逐步形成，在眾多領域取得實效，相關研究不斷深入。水資源壓力和水災害問題是全球面臨的共性問題與挑戰，水資源合作在推動“一帶一路”政策溝通、貿易暢通和民心相通等方面具有獨特優勢，與構建人類命運共同體的宏偉目標高度吻合，對“一帶一路”建設具有重要支撐作用。

一、“一帶一路”視角下的水資源合作

1.“一帶一路”合作范圍與合作重點

2015年3月發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出了“一帶一路”建設的總體走向，以古絲綢之路范圍為基礎，重點致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，除中國外，主要涉及64個“一帶一路”沿線國家。隨著越來越多的國家和國際組織加入“一帶一路”建設，截至2018年10月，我國已與105個國家、29個國際組織簽署了“一帶一路”有關合作文件，主要涵蓋亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、南太平洋地區國家（共建“一帶一路”合作范圍見圖1，根據“中國一帶一路網”網站介紹制作）。

共建“一帶一路”的合作重點是政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通（簡稱“五通”）。其中，政策溝通是重要保障，基礎設施互聯互通是優先領域，貿易暢通是重點內容，資金融通是重要支撐，民心相通是社會根基。當前及今后一個時期，共建“一帶一路”將向高質量發展轉變，以基礎設施等重大項目建設和產能合作為重點，解決好重大項目、金融支撐、投資環境、風險管控、安全保障等關鍵問題，著力形成更多可視性成果。

2.“一帶一路”視角下水資源合作分類

按照“一帶一路”建設“五通”重點內容和水資源領域特點，水資源合作可分為水資源政策溝通、基礎設施合作、水災害防治合作、科技人文交流等不同層面的合作內容。

①水資源政策溝通。包括與相關國家及國際組織簽署和落實合作備忘錄、對接水利發展戰略和規劃、交流治水經驗與理念等，有利于深化利益融合、促進政治互信，是“一帶一路”政策溝通的組成部分。我國在節水型社會建設、水資源可持續利用、最嚴格水資源管理制度等方面的經驗與理念，可為“一帶一路”國家所廣泛借鑒。國外先進治水理念與技術的引進吸收，則對推動我國水利高質量發展有重要作用。

②基礎設施合作。包括水資源基礎設施的規劃、設計、建設、運營、投資、管理等全產業鏈合作，既是“一帶一路”設施聯通的擴展，又有利于發揮我國水利產業優勢、消化行業過剩產能，為“一帶一路”建設提供水資源基礎保障。基礎設施合作契合“一帶一路”共商共建共享的根本原則，符合“一帶一路”建設“走深走實”的發展要求，是水資源合作的重點內容。

③水災害防治合作。包括與周邊國家共同應對跨界河流洪水、干旱、水污染等水災害而開展的信息共享、防災減災、應急調度等，是共建綠色絲綢之路的組成部分，對“一帶一路”建設具有重要的支撐保障作用。

④科技人文交流。包括水資源領域的科學、技術、教育、文化等方面交流合作，是“一帶一路”民心相通的組成部分，也是“一帶一路”水資源合作的社會根基。

二、“一帶一路”水資源合作機遇分析

1.“一帶一路”國家水資源問題與合作需求

聯合國發展峰會2015年通過了《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》，其中“為所有人提供水和環境衛生并對其進行可持續管理”等多項可持續發展目標的提出，體現了世界各國對全球面臨的水資源問題及未來發展戰略的共識。加強“一帶一路”水資源合作是發揮中國水利整體優勢，推動“一帶一路”國家共同應對水資源挑戰的有效途徑。

圖1 共建“一帶一路”合作范圍示意圖（截至2018年10月）

圖2 世界各國水資源壓力（用水量/水資源量）分布圖

“一帶一路”沿線國家經濟社會發展水平和水資源特點各異，但較普遍地面臨淡水資源匱乏、生態環境退化、自然災害頻發等水問題。根據聯合國糧農組織 （Food and Agriculture Organization of the United Nations）關于各國用水量與本地水資源量的統計數據，制作世界各國水資源壓力（以各國用水量與本地水資源量的比值表征）分布圖（見圖2），圖中可見水資源壓力較高的國家集中分布在“一帶一路”沿線的中亞、南亞、西亞、北非等地區。隨著全球氣候變化的影響，水資源利用不可持續風險將進一步加大。綜合考慮水資源開發利用、防洪減災、供水安全、水生態環境、水電開發等方面發展現狀與面臨的問題，“一帶一路”國家普遍在供水節水、江河治理、水電開發、水環境保護、水資源管理、跨界水合作等方面有不同程度的合作需求。

2.“一帶一路”水資源合作平臺

當前，我國與約30個 “一帶一路”國家簽署了政府間或部門間水利合作協議和諒解備忘錄，與約20個國家建立了固定的雙邊水利合作交流機制，開展了高層互訪、交流研討、項目合作、人員培訓、專家咨詢等多種交流合作。其中，我國與周邊6個國家建立了以水文報汛、水災害防治等為主的跨界河流合作機制。

我國與多個重要的國際涉水組織建立了伙伴關系，參與了多項重要水事活動。中歐水資源合作、瀾湄水資源合作等多邊合作平臺，以及國際小水電中心、國際泥沙培訓中心等在華國際組織為相關水資源合作提供了基礎平臺。

一些大型水利水電集團和許多水利企業大力開拓海外市場，在國際上建立了廣泛的分支機構，開展了深入的項目合作，為“一帶一路”水資源合作搭建了橋梁和紐帶。許多水利高等院校、科研機構和社會組織與部分 “一帶一路”國家相關機構建立了良好合作關系，促進了水資源領域的科技人文交流。

3.“一帶一路”水資源合作發展形勢

隨著“一帶一路”建設不斷推進，我國與相關國家政治互信更加牢固，互利合作不斷深入，民間交流更加頻繁，對其水資源領域發展階段與發展方向也更加了解。“一帶一路”建設成果不斷推動水資源合作深入發展。

農業、能源、交通等相關行業的“一帶一路”合作，促進了水資源領域在基礎設施建設、水災害防治等方面的合作。生態環境、科技、教育等相關領域的“一帶一路”合作，帶動了水資源政策溝通和科技人文交流。資金融通、貿易暢通、民心相通等方面的合作成果，為更好地實施水資源合作項目提供了便利條件。

三、“一帶一路”水資源合作面臨的挑戰

1.不同國家發展條件和階段不一，國際合作情況復雜

“一帶一路”沿線國家及各參與國之間政治、經濟、社會發展水平差異較大，各國水資源稟賦、開發利用程度、水利發展階段也存在較大差異，水資源問題復雜多樣，現有國際合作情況也各不相同。

東南亞、南亞和非洲一些水資源條件較好的國家存在水文、水質、水資源開發利用監測缺乏，水利專業技術人員不足等問題。需從水文監測、水資源管理、水利技術人員培養等基礎合作方面做起，帶動相關國家水資源領域能力建設，為開展深入的水資源合作奠定基礎。中亞、西亞、非洲一些國家面臨嚴重的水資源短缺或分布不均問題，對適應氣候變化、供水節水、水電開發等方面的合作需求較高，需從水資源規劃、水資源綜合管理等方面入手，統籌協調水與糧食、能源等的關系。

部分“一帶一路”國家已經參與了政治經濟聯盟或水資源合作的全球性或區域性組織，國際合作情況較為復雜。歐美發達國家牽頭成立了許多國際性水組織，組織開展了大量水資源合作項目，其水資源有關發展理念和行業標準的影響較深。“一帶一路”水資源合作既需借鑒現有機制的合作經驗與教訓，發揮后發優勢，又需做好與已有合作模式長期并存的準備。

2.基礎設施投融資方式多樣，投資運營風險較大

在全球經濟復蘇乏力的形勢下，當地政府投資或國際金融機構融資的純競爭性項目大幅度下降，工程項目開發模式正快速向PPP、BOT等投資參與的模式轉化。新的開發模式除要求承包商具有較強的資金實力和融資能力外，還需參與項目運營。受所在國債務額度限制，中國“兩優”貸款（援外優惠貸款、優惠出口買方信貸）在亞洲、非洲多個國家的接受度有所下降，主權借款的工程項目開發模式快速減少，對參與項目投資和運營提出了更高要求。

水資源領域基礎設施項目通常由政府主導和推動，項目投資收益率較低，運營管理不確定性高。參與“一帶一路”國家水資源基礎設施項目的投資和運營存在一定的風險。需著眼長期、統籌考慮，合理利用各種融資手段推動項目合作，預防和降低投融資風險。

3.跨界河流關系復雜，協調難度較大

由2個以上國家共享的跨界河流流域覆蓋全球近一半的陸地面積，流域內生活著全球40%的人口。“一帶一路”沿線國家及各參與國普遍存在共享跨界河流的情況。部分跨界河流流域已有政府間協議，有些國家還加入了國際性的合作公約，但大部分跨界河流流域還缺乏合作管理框架，水資源開發利用的協調難度較大。

4.社會文化風險普遍存在，表現形式多樣

水資源合作中往往會遇到一些社會文化風險，需積極準備、妥善應對。一些國家政治不穩定、政策不連貫，加之宗教、文化等差異和我國對外合作經驗的欠缺，帶來合作風險和不確定性。一些新興發展中國家遭遇轉型困境，發展瓶頸突出，可能出現社會治理失衡等系統性風險。某些域外國家的戰略圍堵甚至攪局等，可能對我國合作項目產生重大影響。

四、有關建議

目前，“一帶一路”水資源合作需求十分廣泛，平臺日臻完善，基礎不斷鞏固，迎來了良好的發展機遇，但同時也面臨問題和挑戰。有關建議如下：一是推動各方達成共識，積極發展多層面的“一帶一路”水資源合作，為“一帶一路”建設提供更好的支撐和服務；二是加強頂層設計和平臺支撐，健全“一帶一路”水資源合作綜合協調機制，完善水資源合作服務體系，形成對外合作合力；三是打造標志性重大項目和民心工程，形成示范帶動效應，進一步提升綜合影響力和國際競爭力，為開展長期密切合作打好基礎；四是加強項目風險防控，采取有效措施評估、防控和規避項目風險；五是加強科技人文交流，進一步夯實“一帶一路”水資源合作的社會根基。