國家海洋公園建設中的政策需求研究
——以洞頭國家海洋公園為例

潘利利，張效莉

（上海海洋大學 海洋經濟研究中心，上海 201306）

引 言

1872年，為保護美國西部原始自然景觀，美國建立了黃石國家公園，這是世界第一所國家公園。國際上認為，國家海洋公園為國家公園的一部分。國家海洋公園（National Marine Park）是以保護海洋區域內的生物多樣性和海洋景觀為主，并兼顧海洋科考、環境教育以及休憩娛樂等功能發揮的一種模式；因其滿足了生態環境保護和社會經濟發展的雙重需要而得到人們的普遍認可，成為國際公認的保護和發展海洋區域的有效模式[1]。于1927年6月召開的“第一次聯合國人類環境會議”標志著世界環保事業正式起步。

我國海岸線漫長、海域遼闊，隨著海洋產業在經濟發展中貢獻度的不斷提高，我國對海洋領域的重視度逐漸提高，并提出建設“海洋強國”的口號。我國在大力發展海洋經濟的同時，濱海地區的生態環境問題也逐漸成為人們關注的焦點。

我國國家海洋公園建設設想起步于2008年李悅錚教授主持的《大連長山群島旅游度假區總體規劃》，2010年，海洋公園被正式納入海洋特別保護區體系中。2011年5月19日，我國公布首批國家海洋公園建設名單。目前，我國已批復建設49處國家海洋公園（包含浙江漁山列島國家海洋公園（象山漁山列島國家級海洋生態特別保護區加掛國家級海洋公園牌子））。

十八屆三中全會上，生態文明建設被提到戰略高度，并首次提出國家公園體制建設，目前我國已建立10個國家公園試點，部分海洋公園也被列入國家公園范疇，因而出現了國家海洋公園。這些國家海洋公園不僅促進海洋生態保護與資源利用的協調發展，而且極大促進了濱海地區海洋生態文明建設和社會經濟的可持續發展。

自2011年首批國家海洋公園名單公布，截至今日已有7年建設歷史，共有49處國家海洋公園的建設取得成效。這些國家海洋公園的建設不僅有效緩解了濱海地區生態環境的惡化趨勢，促進了濱海地區生態環境的恢復與保護，更帶動了濱海地區海洋經濟、生態旅游的發展，對經濟發展方式的轉變和社區穩定起到了一定的積極作用。但是，我國國家海洋公園在建設中仍存在很多不足，如資金保障、人力資源供給、管理機制、政策執行效果等，而本研究將主要以洞頭國家海洋公園為對象，關注洞頭國家海洋公園建設中的政策瓶頸，研究設計出有針對性可操作的政策建議，以便為有關部門提供決策參考。

圖1 6批國家海洋公園的批準時間及數量Fig.1 Approval time and quantity of six batches of national marine parks

圖2 49處國家海洋公園各省份分布狀況Fig.2 Distribution of forty-nine national marine parks in varicies provinces

1 洞頭國家海洋公園發展現狀及問題

1.1 洞頭國家海洋公園概況

2012年12月，國家海洋局批準成立浙江省首個國家級海洋公園—洞頭國家級海洋公園。洞頭國家級海洋公園選劃區總面積為31 104.09公頃，包括1 576.83公頃陸域面積和29 527.26公頃海域面積，占總面積比重分別為5.1%和94.9%。洞頭國家海洋公園的范圍涵蓋洞頭區的主要景點景區，占洞頭70%以上的旅游資源。海洋公園根據區內的生態資源、環境現狀、地理位置、開發利用水平，并綜合考慮洞頭區社會經濟與可持續發展的需要，把海洋公園分成重點保護區、生態與資源恢復區、適度利用區和預留區四個功能區[2]。

圖3 洞頭國家級海洋公園功能分區詳圖Fig.3 Detailed functional zoning of the Dongtou National Marine Park

1.2 洞頭區國家海洋公園建設過程中的政策支持概況

1.2.1 國家層面的政策支持

生態環境部將其他分散于各部門的生態管理工作統一管理，這在一定程度上改變了我國原有的“九龍治水”的局面，將極大提高我國生態治理工作的效率。自然資源部的掛牌將有利于自然資源的統一有序管理，國家公園管理局的掛牌有助于加快形成以國家公園為主題的自然保護地體系。

1.2.2 浙江省及洞頭區政府層面政策支持

此外，為促進洞頭國家海洋公園的建設，洞頭區領導在公園建設方面根據自身實際積極開展項目考察和立項工作，盡力爭取相對充分的資金保障。此外，積極引進相關人才和技術，加強對國家海洋公園環境狀況的監測和保護、治理等工作。

1.3 洞頭國家海洋公園建設中存在的政策問題

1.3.1 專門的建設管理平臺缺位

當前，洞頭國家海洋公園的管理部門是洞頭區海洋與漁業局，2013年下設全額撥款事業單位洞頭區海洋公園建設促進中心，專門負責洞頭國家海洋公園項目建設和日常管理相關工作，籌備建設的洞頭國家海洋公園建設管理委員會辦公室，因批復權限的問題，目前尚未獲溫州市編委的批復。這不僅影響到人員配備，更加影響到建設管理業務的正常推進，最終的效果將受到連帶影響。

表1 近10年生態保護宏觀政策Tab.1 Macro policy of ecological protection in recent ten years

表2 國家海洋公園運營管理方面的政策Tab.2 Policies on the operation and management of national marine park

表3 浙江省及洞頭區關于生態保護的政策支持Tab.3 Policies support for ecological protection in Zhejiang and Dongtou

1.3.2 建設管理協調機制不健全、人員選用不能與業務需求相匹配

洞頭區在管理中因地制宜，實施“政府主導、社區共管”的管理模式，并在2014年的總體規劃中獲國家批準，但該管理模式在實施中缺乏政策層面的指導，其實施效果并未達到預期目標。

目前，洞頭國家海洋公園的管理人員為洞頭區海洋公園建設促進中心的2名在編人員，負責工作的宏觀協調，具體相關事宜由社區管理。但由于該管理模式處于發展完善中，缺乏政策方面的指導，相關參與人員的專業知識及管理水平都難與業務需求匹配。通過對洞頭國家海洋公園的調研發現，全權負責公園最高管理事宜的相關人員在相關權益爭取方面地位不夠，有時難以引起相關部門領導的重視；且相關部門間（如公園建設促進中心與洞頭旅游局）的溝通與協調不夠，這些都需要從最高政策層面給予相關支持。

1.3.3 無門票定價相關的政策和措施

根據IUCN相關規定，國家海洋公園為體現自然文化遺產資源的公共性和公益性，應建立與之相匹配的門票制度，以低價門票或免門票制度來降低國人接受環境和文化教育的門檻。但是，實地調研和其他相關資料表明，目前洞頭國家海洋公園門票定價完全依據自身實際定價（并因地制宜地于特定季節開展免費游），物價局目前尚無門票定價范圍的相關政策及門票補貼政策。

1.3.4 建設管理資金來源渠道單一，且缺乏“自上而下”的自發資金支持

當前，政府撥款是洞頭國家海洋公園的主要資金來源；因國家海洋公園建設初期，相關財政資金下發后在資金使用上無明確的跟蹤及管理機制，致使資金使用效率低，未達到預期建設目標，從而導致財政部對相關建設資金批復困難。此外，國家層面對國家海洋公園無固定的“自上而下”的資金支持，相關建設資金需各公園管理部門根據自身建設狀況及需求以項目形式申報專項資金支持；拿到國家財政的建設資金后，省、區財政根據地方經濟實際給予一定的配套資金。

雖然地方因地制宜、根據實際情況申報資金支持有一定的合理性，可以減少資金浪費、避免重復申報和閑置，但無固定建設資金保障也很容易造成建設資金不足、經費不到位，進而影響建設任務的正常推進。此外，項目申報的困難及較長審核周期使海洋公園基礎設施建設和生態修復工程的一些核心工程進度緩慢，甚至因資金短缺暫時擱淺。

除申報項目資金及省、區政府配備的建設資金，以及部分海洋公園的門票收入外，洞頭國家海洋公園目前尚無其他資金來源。

1.3.5 缺乏對現有政策執行情況的監督與評價

基于多年的努力建設和國家關于生態保護、海洋生態治理出臺的一系列政策支持，洞頭國家海洋公園建設取得了一定的成效。但也存在一定的問題，比如對建設支持資金和建設政策實施的跟蹤監管不夠，造成了資金使用不規范、建設成效不理想等。2017-2018年，國家開展“綠盾”行動，加強對自然保護區的監管，并對違背生態保護原則的系列行為進行整治。在對洞頭國家海洋公園及洞頭海洋與漁業局的調研中發現，相關建設資金申報困難的原因也從一定程度上歸因于初期對資金使用等相關政策的監督及實施跟蹤力度不夠。目前，洞頭國家海洋公園在藍色海灣、國際旅游休閑度假島的建設過程中取得一系列的政策支持，但據調研等信息了解，目前尚無專門的監督機構跟蹤監管建設效果和資金使用效果。

縱覽洞頭國家海洋公園建設中的政策問題易于發現，目前我國政府在生態保護方面出臺了一系列政策，正不斷提高對生態環境保護和修復的重視程度。但對比研究發現：在海洋生態治理與保護、國家海洋公園的運營管理等方面我國尚缺乏專門的有效政策支撐，從而導致我國國家海洋公園在經營建設中出現諸如資金不足、政策執行不到位、管理人員無保障等系列問題。

2 國外國家公園、國家海洋公園發展的相關政策及經驗

2.1 澳大利亞—大堡礁國家海洋公園

大堡礁（Great Barrier Reef）位于澳大利亞東北部的珊瑚海（Coral Sea），是世界上最大的珊瑚礁群，于1981年被列入“世界保護遺產”名錄。澳大利亞于1937年在昆士蘭設立該國第一所國家公園；經過多年發展，目前澳大利亞已擁有全世界最為龐大的海洋公園系統。

為促進大堡礁國家海洋公園的發展，澳大利亞成立專門的大堡礁海洋公園管理局，專門負責公園保護與開發的協調工作。根據大堡礁的實際情況制定《大堡礁海洋公園法》、中長期發展規劃，并允許利益相關者參與到公園的管理中，從而使公園管理不只是政府的事情，而是大家共同的責任。為實現公園資源的可持續利用及更好協調各方利益，公園于2000年成立大堡礁旅游休閑咨詢委員會，來自世界各國、各領域的專家參與并成為會員，并提出更多、更好的促進公園良性發展意見和建議。在《大堡礁海洋公園法》的基礎上，昆士蘭政府制定了《昆士蘭海洋公園法》，補充前者在宏觀層面的不足；此外，公園結合現有法律制定了一些關于大堡礁的專項立法，如《大堡礁海洋公園法（一般環境管理費）》等。在從宏觀規劃對大堡礁進行嚴格把控的同時，大堡礁海洋公園管理局與海洋旅游業合作培養或雇傭專業的導游，對游客進行環保知識的解說和介紹政府的環保規定，讓游客做到“除了雜物，什么都不帶走；除了腳印，什么都不留下”[3]。

鑒于澳大利亞在國家海洋公園上的政策及建設成效，我國在國家海洋公園建設中可以借鑒以下幾點：（1）從政府層面成立專門的管理機構；（2）在宏觀立法的基礎上根據實際情況不斷完善立法；（3）從政策層面為公園相關制度的建設提供可能和契機。

2.2 美國—黃石國家公園

美國是世界上第一個設立國家公園進行生態保護的國家，其1872年建立世界第一個國家公園—黃石國家公園。公園1978年被列入世界自然遺產名錄，是世界上最大的國家公園。

1919年，美國成立國家公園局負責相關管理事宜；其第一個國家海洋公園—北卡羅萊納州國家海洋公園于1953年建成，歸國家公園局管理。美國國家公園和國家海洋公園管理資金來源多樣化，不僅有政府撥款，還有特許經營的收入及社會捐贈。此外，鑒于公園資源的公共性和公益性特征，在相關政策的支持下，公園定期與相關機構和組織舉辦免費的生態教育活動和項目，讓游客在參與中提高自身的生態保護意識和能力[4]。在國家公園管理局統一管理下，美國形成以“國家公園管理局—基層管理機構”為主線的相對獨立的垂直管理系統。同時，美國還加強相關立法，并形成包括《黃石公園法案》和《國家公園管理局組織法案》在內的專門的立法和行政規定，并以此為基礎結合公園實際分別立法[5]。美國黃石國家公園確立初期同樣面臨原著居民印第安人的安置問題，并經歷原著居民由被排斥到被尊重的過程；同時將原著居民的獨特文化開發為一種旅游形式，不僅合理增加就業，更將原著居民融入到公園的開發與保護行為中[6]。我國保護區與居民區交叉分布的實際更需要妥善處理這一關系。此外，在人員管理上，美國政府設立專門的管理人員考核和選撥制度，并允許志愿者參與到公園的管理運行中，這不僅保障了管理人員的專業性和人員素質，而且適應了旅客量季節性變化的需求。

在對公園環境進行實時監控和采集數據的基礎上，美國國家公園管理局聘用大量科學家運用先進技術對數據進行分析和評估，以此作為各級公園決策者政策制定和管理的依據。對公園的系統觀測和相關資料的整理不僅可以為分析公園建立前后生態狀況的對比提供依據，更便于對國家海洋公園旅游開發和生態效果做出科學判斷。美國鱈魚岬國家海洋公園自成立就基于海洋生態系統完整性數據收集和分析方案開展了相關環境監測和分析計劃，并根據數據分析為開發與保護的工作提供指導意見。此外，為加強對黃石國家公園周邊生態的保護，以黃石國家公園為中心形成大黃石公園生態圈，以此確保該區域整個生態系統的有效保護。

黃石國家公園對我國國家海洋公園政策制定的借鑒：（1）出臺關于如何處理原著居民和公園保護工作的政策；（2）在開拓資金渠道上給予明確的政策范圍；（3）從政策層面加強對公園管理中相關數據的監督和開發利用；（4）從國家層面明確管理人員的聘用及培訓要求，建立相關人員補給政策。

2.3 加拿大—蘇必利爾國家海洋公園

加拿大-蘇必利爾國家海洋公園管理部門是加拿大環境管理署與海洋漁業和交通等部門的管理人員共同構成，管理人員的多樣性有助于從多視角實現對資源的可持續利用。在保護生態系統活動中號召外來游客和當地居民參與其中，并通過將公益環保旅游、生態型旅游產品、綠色產品融入到旅游開發活動中來推進負責任旅游的開展，在生態保護工作上取得顯效果[7]。為促進國家海洋公園的發展，加拿大制定了《加拿大海洋公園政策》，且其國家海洋公園是根據自身特色從國家公園中分離出來的。在環保政策的號召下，加拿大倡導負責任旅行和綠色旅行。

蘇必利爾國家海洋公園對我國國家海洋公園建設的啟示：在全社會形成環保意識和觀念，倡導并逐漸形成健康、綠色、負責任的旅游氛圍。

綜上所述，雖然各國根據本國實際情況在具體管理細節上有所不同，但大家均保持一個原則，即在注重生態保護的同時，強化對公園開展生態旅游，發揮其經濟效益，從而不僅實現帶動區域經濟的發展和經濟發展方式的轉變，更增加公園自身的資金來源，一定程度上為公園管理提供資金保障。

3 洞頭國家海洋公園建設中的政策不足及需求

3.1 缺乏專門的海洋公園管理機構

我國的國家機構改革前，國家海洋公園由國家海洋局統管，地方海洋局或海洋與漁業局直接管理。十九大的機構改革后，我國成立了生態環保部和國家公園管理局，對內取消了原國家海洋公園的管理部門—國家海洋局。但機構改革后，國家公園管理局下未設立專門的國家海洋公園管理處，國家海洋公園的管理歸屬目前尚無明確界定。

3.2 缺乏專業的管理人員

由于國家海洋公園的原管理部門為對應海洋局或海洋與漁業局，管理人員肩負各種管理事務，且公園管理非主要工作，缺乏專業的管理人員；因而應加強專業人員的培養與選撥。

3.3 缺乏穩定、多元化的資金來源

建設資金不足是目前制約國家海洋公園建設的首要因素，為促進國家海洋公園建設工作的有序推進，國家應加強資金支持及資金使用的監督；同時，積極拓展資金來源。

3.4 加強國家海洋公園立法

我國國家海洋公園建設與管理中的法律依據主要為《中華人民共和國海洋環境保護費法》和《海洋特別保護區管理辦法》，尚缺乏類似《國家海洋公園保護法》的專門法律，使得國家海洋公園建設工作中法律保障不足。

3.5 建設公共的信息平臺，加強相關部門間的信息共享

在對洞頭的調研中發現洞頭國家海洋公園涉及到的相關部門，如旅游局、海洋與漁業局之間并未實現彼此間的數據等信息共享，各自僅了解自身負責部分信息，這在一定程度上不利于對國家海洋公園的整體把控和規劃。

4 洞頭國家海洋公園建設的政策建議

結合國內外國家海洋公園建設經驗和政策，洞頭國家海洋公園雖然在建設中取得一定成效，并在不斷完善管理體系，但在經營管理中仍存在政策層面的不足。

4.1 授權成立專門的國家海洋公園管理部門

生態環境部已組建，國家公園管理局和自然資源部已掛牌成立，這些機構改革將有利于推動國家海洋公園專門管理部門的建立。獨立的管理機構有利于加強對國家海洋公園管理人員的專業素質教育和培訓、立法建設等，從而形成公園獨具特色的管理和執法模式。但機構改革后國家海洋公園的最高管理權限歸屬何處目前尚不明確，期待相關工作順利推進，以便于國家海洋公園的管理。

此外，洞頭國家海洋公園建設管理委員會因批復權限的問題，目前尚未獲溫州市編委的批復。對此，建議對國家海洋公園相關管理部門的批復建設權限給予一定的便利政策，以便加快公園相關政策的完善。

4.2 出臺專業的人員選聘、培訓及人員補給政策

洞頭國家海洋公園已成立國家海洋公園管理促進中心。專門負責公園相關管理事宜并配備2名編制人員，但據調研發現管理者的專業水平有待提高。對此，在正式人員的選撥上應設置一定限制，如海洋管理、生態管理、保護區建設與管理等相關專業人員有資格報考相關職位，并在考試通過后因地制宜的參加崗前培訓及定期學習培訓。鑒于我國國家海洋局在2015年組織開展國家海洋公園管理者培訓班的經驗，相關部門應定期開展全國性的經驗交流及培訓班，便于加強各公園間的經驗借鑒與交流，推進我國國家海洋公園的建設進度。

此外，“社區共管”模式雖已經國家審批通過，但在執行中如何加強管理目前尚無政策層面支持?！吧鐓^共管”參與人員相關素質有待于進一步提高，或者設立一定的門檻和標準，這些也都需要相關的政策和制度約束。

4.3 物價部門給予門票定價方面的支持，并根據定價不同給予一定的定價補貼

低門票或免門票制度讓國人都有進園參觀、學習的機會，充分發揮國家海洋公園資源的教育和科考功能。物價局對此作出明確定價要求可有效避免盲目定價現象的發生，同時，一定的定價補貼補償了運營資金的不足，有助于門票的規范化管理。

4.4 設立專項建設資金、加強政府資金支持，積極引導和鼓勵社會資金的注入

政府撥款是我國國家海洋公園的主要資金來源，但目前除首批國家海洋公園有專項建設資金外，其余批次均無；相關建設資金均需各公園管理部門根據實際主動申報項目資金。政府財政支持的不足及其他資金注入方式的缺乏，導致我國國家海洋公園建設中存在巨大的資金缺口?；诖?，在對國家海洋公園開展生態旅游過程中應根據實際實施特許經營等管理模式，鼓勵民間資本的參與、創新管理方式、激發管理活力。此外，在生態修復中實施生態補償機制，將相關利益者納入生態保護與治理中；這不僅一定程度上改善生態修復資金不足的囧境，而且有助于加強利益相關者的生態保護意識。

4.5 加強政策的執行監督

在2016年國家海洋局開展的最美國家海洋公園評選活動中，洞頭國家海洋公園的微信投票數排名第三，這與洞頭區自身重視相關政策的執行及監督密切相關。2017年我國已開展“綠盾”行動，加強對自然保護區的監督，基于此，我國應成立專門負責國家海洋公園政策監督的機構。

4.6 加強生態知識和生態意識的教育和培訓，提高全社會的生態意識及可持續發展意識

國家海洋公園建設的原則是在保護生態環境的同時不排除旅游活動的開展；但由于生態保護是國家海洋公園建設的最高宗旨和原則，公園內旅游活動的開展也以生態保護為核心。近年來隨著健康旅游、生態旅游的快速發展，國家海洋公園應因地制宜地開發生態旅游產品，在生態保護的同時帶動當地經濟的發展。國家海洋公園強調在生態保護的同時發揮其游覽觀光、教育科考功能，在生態保護的前提下開展生態旅游，帶動經濟的發展及轉型升級。但為實現生態保護的最高宗旨，政府及相關民間組織應加強提高公民環保意識、提倡負責任旅游。公園培養或雇傭公園專用的導游，加強對園內游客的環保意識教育和負責人旅游行為的引導。