棚戶區改造項目前期咨詢工作的幾點思考

文/趙曉龍

棚戶區改造涉及地方經濟發展、城市建設及民生改善，是一項復雜的系統工程，做好前期咨詢工作對項目順利實施具有重要意義。本文結合棚戶區改造項目特點，就咨詢工作應把握的重點環節進行了分析，并對咨詢工作提出了建議。

棚戶區改造是政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項重大民生工程。2005年，國家以東三省為試點，嘗試開展棚戶區改造，至2012年底，全國共完成了1260萬戶的棚戶區改造任務。2013年國務院辦公廳印發《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號），提出了2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶的目標。在順利完成該目標后，2018年，國務院進一步確定2018年到2020年再改造各類棚戶區1500萬套的宏偉目標，由此我國的棚戶區改造工作進入攻堅階段。棚戶區改造涉及地方經濟發展、城市建設及民生改善，是一項復雜的系統工程，做好前期咨詢工作對項目順利實施具有重要意義。

棚戶區改造前期咨詢工作伴隨著國家政策和市場需求而生，從2008年開始在國內大范圍開展。初期主要針對城市建成區內的危舊住房，后期隨著國家棚改工作范圍拓展，咨詢范圍也逐步拓展至城鄉結合部、新城區，改造對象進一步涵蓋了城中村、城邊村等，近年來，更是實施了大量集體土地上農村房屋改造項目。在咨詢服務內容方面，主要為編制項目建議書、可行性研究報告或項目申請報告，用于項目審批或核準，編制可行性研究報告用于銀行融資貸款及企業發債，同時結合政策導向及客戶需求，開展實施方案、資金平衡測算、PPP項目咨詢、社會穩定性風險分析及評估等咨詢服務。棚戶區改造項目涉及居民切身利益，存在一定社會風險，且項目自身復雜程度高，項目整體編制、協調難度較大。

一、棚戶區改造項目特點

區別于常規建設項目，棚戶區改造項目主要有以下幾個特點：

第一，項目內容復雜。棚戶區改造不僅僅涵蓋居民住宅、非住宅房屋征遷補償，土地征收補償，安置區建設等內容，還涉及安置區周邊基礎設施、學校、醫療、養老等配套設施建設。項目不同于單一地塊的開發建設項目，通常利用社區騰空土地進行整體規劃建設，需結合周邊區域規劃進行通盤考慮。

第二，項目周期較長。從征求居民意見、入戶摸底調查、實施征遷補償、安置區建設到完成居民回遷，一個棚戶區改造項目往往需要3—5年時間才能完成，部分項目由于保障資金不足、給水、供電等配套設施無法供給等問題，甚至6—8年才能完成回遷。

第三，項目資金需求量大。近年來商品住房市場價格不斷增長，以此為基礎確定的貨幣補償價格水漲船高，加之建筑材料、人工費用上漲，棚戶區改造成本不斷提高，且在安置補償款及安置區建設費用之外，棚戶區改造項目還包括前期土地費用及后續的配套設施建設費用，一個棚戶區改造項目的投資額多在幾億元到幾十億元不等。

第四，項目社會穩定性風險較高。棚戶區改造涉及居民切身利益及各方關切，項目敏感因素較多，例如補償標準是否合理、補償款及安置房可否按時交付、安置房屋建筑質量是否合格、安置區周邊配套設施能否同步等等。此外，棚戶區改造往往涉及到土地、房屋權屬等歷史遺留問題，一些敏感問題處理不慎，極易產生負面影響。

第五，項目多頭參與，溝通協調難度大。項目參與方通常包括棚戶區改造主管部門（棚改辦）、平臺公司、街道及社區等。由于各參與方負責任務不同，問題關切有所差異，加之各方信息溝通不通暢，項目協調工作多、難度大。

二、棚戶區改造前期咨詢工作應把握的重點

（一）研究范圍需界定明確

確定項目研究范圍是開展棚戶區改造項目前期咨詢的首要工作。從安置方式來看，棚戶區改造分為貨幣安置及房屋安置兩種，其中貨幣安置有居民自主采購住房、政府組織居民團購住房、政府回購房源等多種安置形式，其前期咨詢工作主要內容為貨幣補償單價的確定及補償總費用的測算，項目邊界范圍較為明確。而房屋安置涉及內容較多，在涵蓋房屋征收補償、土地購置、安置區建設等常規內容之外，是否涵蓋土地一級整理、道路、管線、教育、醫療等配套設施建設等內容，需與委托方充分溝通確定。

（二）基礎資料需搜集全面

基礎資料的搜集是合理確定安置區建設規模及各項補償費用的基礎。在進行數據搜集方面要重點掌握被搬遷居民簽約情況、社區土地情況、區域規劃及補償政策等內容。

1.被搬遷居民簽約情況，需掌握拆遷涉及的居民總戶數、房屋數、房屋建筑面積、占地面積、車庫、閣樓、儲藏室等附屬設施的面積及數量、居民拆遷方式、安置房戶型選擇等。

2.社區土地情況，需掌握社區騰空土地總面積、用地性質、土地權屬、地上附著物情況、安置區初步選址位置及規劃指標、區域土地征收補償標準及各類土地出讓價格等。

3.區域規劃情況，需結合被改造社區及其周邊區域的總體規劃、控制性詳細規劃等相關規劃，摸清區域土地規劃情況、市政設施及公共服務設施配套情況。

4.補償政策，需掌握社區拆遷執行的補償政策，了解社區拆遷改造模式、各類補償面積及費用的確定依據及標準、審批流程、土地、稅費減免支持政策等。

棚戶區改造基礎資料，特別是補償金額等數據，涉及居民切身利益，一旦泄露往往導致負面事件發生，將嚴重阻礙后續簽約工作，需做好保密工作。

（三）安置區建設規模需合理確定

合理確定安置區建設規模是有效控制項目投資的主要手段。前期咨詢工作介入階段多在項目初期，這一階段社區拆遷摸底尚未完成，僅有初步規劃建設方案，安置區總體規模確定方式較為粗放，通常存在部分總建筑規模偏大、部分安置房套型配置不足、部分公共服務設施配建不足、地下空間超標配置等問題，可優化空間較大。針對安置區規模問題，應堅持從摸底基礎數據及補償政策出發，并按照適當富余的原則，合理確定安置房屋需求數量及面積，根據補償政策合理配置集體經濟發展補償用房，為社區可持續發展留有資產。結合安置區規劃人口數及區域規劃，合理確定公共服務設施內容、數量及地下空間開發量，進而確定安置區總體建設規模。

（四）項目運作模式需重點分析

根據《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，棚戶區改造融資模式由政府信用負債轉變為市場主體負債，近年來開展的棚戶區改造項目多采用政府購買服務模式及PPP模式。政府購買服務模式由政府授權的棚戶區改造主管部門作為采購主體，采購主體通過公開招標、競爭性談判等市場化手段，引入優質社會資本作為項目承接主體，采購主體與承接主體簽訂政府購買服務協議，由承接主體通過自籌、承接銀行貸款等多種方式籌集資金完成棚戶區改造，由財政部門落實購買服務資金。PPP模式則是由政府選取的出資方代表與社會資本按一定股權比例成立市場化承接主體，由承接主體實施棚戶區改造，政府視項目運營情況給予一定補貼。上述兩種模式的資金缺口主要通過利用社區改造后剩余土地出讓收益或二級開發收益進行彌補。在項目前期咨詢階段需結合項目情況，對項目運作模式選擇、項目盈虧平衡情況、財政承受能力等內容進行分析，為委托方提供科學合理建議。

（五）社會穩定性風險分析需重點研究

根據國家相關文件要求，棚戶區改造項目需進行社會穩定風險分析及評估，在項目建議書、可行性研究報告等前期咨詢報告中，社會穩定性風險分析也是重要的研究內容。在進行風險分析時，可采用實地走訪、座談、問卷調查、文獻資料收集等方法進行風險調查，從項目建設程序合法性、征收補償標準合理性、安置房建設過程的環境影響、安置房交付時間及質量、施工過程管理、過渡期居民生活保障、改造資金籌措及保障措施等多個方面詳細識別風險因素，通過專家打分等方式對項目社會穩定風險等級進行科學判定，并結合項目實際情況提出防范風險的有效措施。

三、棚戶區改造前期咨詢的建議

（一）探索安置區配套商業設施業態策劃分析業務

安置區內配套建設的商業設施規模一般按安置房面積的一定比例或社區總人口乘以人均配建面積的方式計算確定，其配建比例通常高于一般房地產項目。通過梳理既有項目，配套商業設施主要存在以下問題：一是業態形式較為單一，大多數為沿街底商，在經營業態方面局限在小區配套商業服務層面；二是配建體量較大，實際利用效率不高，造成資產閑置浪費。在前期工作階段，可結合被改造社區安置區位、周邊設施情況合理確定配套商業設施布局位置及形式。在一些區位優勢明顯的區域，建議在保留部分沿街底商的情況下，將其余商業設施集中配置，特別是多個社區集中安置時，可探索將各社區部分商業設施進行整合，形成商業街或大型商業綜合體，在業態方面可配置酒店、辦公、大型商超等業態。咨詢機構在此環節中可向委托方提供諸如業態策劃分析、投資收益分析等相關咨詢業務。

（二）探索棚戶區改造全過程工程咨詢服務

全過程工程咨詢的服務內容涵蓋項目前期策劃、項目建議書、可行性研究報告、工程勘察、工程設計、招標代理、工程監理、造價咨詢及施工管理等工程技術及管理活動。全過程工程咨詢與傳統模式相比在節約投資成本、加快工程進度、提高工程質量及有效控制風險等多方面具有較大優勢，探索棚戶區改造全過程工程咨詢服務具有重要意義。全過程工程咨詢是國家宏觀政策的價值導向，更是行業發展的趨勢，雖然當前推進全過程工程咨詢服務仍面臨招投標的合法性、資質限制等現實問題，但國內正在逐步完善相關政策體系，嘗試構建諸如全過程工程咨詢總承包制度、招投標制度等相關制度，未來棚戶區改造全過程工程咨詢服務將大有可為。