城鄉規劃管理與鄉村保護
——英國的經驗與啟示

文/崔軍 馮偉

為破解工業化和城鎮化帶來的“大城市病”問題，英國探索建立了一套完整的城鄉規劃體系和管理體制，在推進城鄉發展和規劃建設、保護農業土地和鄉村環境、傳承鄉土人情與歷史文化、促進農業環境保護和可持續發展等方面發揮了至關重要的作用，成為全球城鄉融合發展的典范。當前，中國正在經歷快速城鎮化的過程，也面臨著英國當年相似的問題，特別是鄉村凋敝、城鄉發展不平衡的問題。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。學習借鑒英國城鄉規劃體系及農村規劃管理方面的經驗，對于我國實施鄉村振興戰略具有重要的參考和借鑒意義！

一、英國城鄉規劃體系

英國的城鄉規劃體系始于19世紀末期，源于“公共衛生法”，其目的是為了解決工業革命之后，工業化和城鎮化帶來的嚴重環境和社會問題。1932年，英國出臺了首部《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act），該法首次將鄉村納入規劃保護范疇，將地方政府對土地使用的行政干涉擴大到城鄉空間，促進規劃由單向的城市用地管理轉向對城市建設的調控。此后，《城鄉規劃法》進行了不斷修改，城鄉規劃體系逐漸完善。其中，最重要的一個版本是1947年版的《城鄉規劃法》。該版本《城鄉規劃法》提出了英國城鄉規劃體系中四條沿用至今的重要準則，即：一是規劃覆蓋面為整個地方政府轄區，應定期修編土地利用規劃；二是對開發（發展，Development）進行定義，并將土地（物業）的所有權與開發（發展）權分開；三是地方政府具有開發規劃的控制權；四是地方政府具有強制購買土地的權力。英國是典型的土地私有制國家，大多數土地為私人所有，土地所有者對土地享有永久業權，且土地所有權包括對地下礦藏的所有權。1947年《城鄉規劃法》提出將土地（物業）的所有權與發展（開發）權分離，為政府進行必要的規劃控制和管理提供了可能。此后，英國大多數的城鄉開發建設必須事先得到地方規劃部門的許可。地方規劃部門必須編制發展規劃，并以此作為規劃管理的依據[1-3]。20世紀70年代以來，英國城鄉規劃體系發生了一系列新的重要變革，其主要特點可以概括為以下三個方面：

（一）從物質（土地利用）規劃轉向社會和空間規劃

英國城鄉規劃體系分為“區域空間戰略”（Regional Spatial Strategies）和“地方發展框架”（Local Development Framework）兩級規劃結構。前者主要包括明確區域或次區域的發展政策綱要，解決重點大型開發建設的區位，根據國家的政策確定本區域的目標和指標。后者主要內容包括本地區發展的目標和戰略，為城鄉規劃管理提供依據，重點地段編制行動規劃等。英國現行的城鄉規劃是指導性規劃，規劃僅提供了政策框架，明確發展的目標和戰略，強調政策的指導性框架作用，而不是詳細、具體的土地利用規劃。英國的兩級城鄉規劃十分注重從政治、經濟、社會等層面研究影響城市與鄉村發展的動力和機制，進而提出政策設計并將其應用在空間規劃布局上，使規劃結果更加科學。習近平主席指出，實施鄉村振興戰略要制定好規劃，樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，統籌考慮產業發展、人口布局、公共服務、土地利用、生態保護等[4]。制定鄉村振興戰略規劃應借鑒英國兩級城鄉規劃編制的經驗。

（二）給予自由裁量權和實施規劃上訴及規劃督察制度

英國城鄉規劃體系主要用于指導開發意向，具體的管理工作通過開發控制來進行，把具體的決策留給了規劃官員和政治家。英國實施指導性的規劃體系，給予了地方政府和規劃部門很大的自由裁量權。為制約地方政府和規劃部門的自由裁量權，英國制定了規劃的上訴和規劃督察制度，以糾正規劃申請和實施中的錯誤。一項規劃申請未得到批準，申請人可以直接上訴主管規劃的國務大臣。1992年以來，英國規劃督察署已逐漸成為一個半獨立的執行機構，根據有關“框架協議”，規劃督察署對主管規劃的國務大臣和國家議會負責。英國經過長期的城鄉發展實踐，建立起一套獨特的規劃管理體制，它既強調規劃宏觀性、指導性，也給予規劃實踐者以較大的自由空間。但英國目前的規劃管理體制是經過長期演變而形成的，是與英國城鄉發展相對成熟、一體化程度較高的實際相符合的，也是英國政治體制決定的。當前，實施我國鄉村振興戰略必須建立一套有效的城鄉規劃管理體制，推動村莊發展“形神兼備”，有效遏制“一些村莊建設沒規劃、沒秩序、沒特色，宅基地違規亂占、農房亂建，有新房沒新村，有新村沒新貌”的現象。

（三）規劃明確要求社會公眾參與，給予第三方以很大的知情權和參與權

英國城鄉規劃的過程是公開的、透明的。其顯著特點是明確要求社會公眾參與。例如英國規定，在區域規劃部門將“區域空間戰略”提交國務大臣之前，需要進行“公眾審查”。同時英國還規定，編制“地方發展框架”過程中地方規劃機構需要咨詢當地社區的意見，并通過“地方戰略合作伙伴”機制（Local Strategic Partnership，LSP）編制“可持續社區戰略”（Sustainable Community Strategy，SCS）。該戰略確定了與區域空間戰略相符合的當地發展目標。由于鄰避效應的存在，公眾參與規劃編制往往耗時過長，一定程度上犧牲了規劃的效率。但公眾參與對于廣泛聽取各方意見，保證規劃實施的可持續性具有十分重要的意義。長期以來，我國城鄉規劃編制往往忽略群眾主體的意見，實施鄉村振興“要多聽農民呼聲，多從農民角度思考”。

二、英國鄉村規劃管理與保護

英國鄉村保存十分完整，景色十分優美，具有以下特點：一是牧場鋪底。鄉村松緊有度、密度適宜，住宅與花園、鄉村與農場自然融合，鄉村的整個基底很美。二是道路為魂。道路極好地順應了丘陵坡地的變化態勢，兩側綠籬豐富、樹種多變、樹齡多樣、色彩斑斕，形成了步移景異、豐富多變的道路景觀，是鄉村景觀的紐帶和靈魂。三是取法自然。不論是環境建設還是民居建設，從手法和取材都非常注重營造鄉村的自然氣息、盡量減少工業化痕跡。四是尺度宜人。建筑大多為兩層坡屋頂，道路約四五米寬，道路與兩旁的民居和綠籬形成的視線夾角大約在20-30°，視野具有良好的圍合感、開闊性，尺度宜人、自然大氣。五是建造精致。民居建筑的房屋比例、門窗材料、雨水收集、衛生設施、消防設備，鄉村道路的坡度、路緣石的處理、熒光分隔線、綠籬的修剪，庭院的植物、甬路、坐凳都十分精致。六是維護到位。嚴格的審批和監管制度、城鄉均等化的公共設施配套和嚴格保護私人權益的產權交易制度，也是英國鄉村能持續美麗的重要原因之一。上述特點與英國政府不斷加強農業與農村地區的保護和規劃管理密不可分。其規劃和保護突出體現在以下兩個方面：

（一）農村土地和自然資源的保護

目前英國主要采用設置綠化帶、建立國家公園和劃定“杰出的自然景觀地區”三種政策機制來實現對農村土地和自然資源的保護。首先，實施綠化帶政策。目的是加強農業用地和農村土地的保護，控制城市的無限制蔓延對農村土地的侵占，綠化帶內嚴格禁止新項目的開發和建設。其次，設置國家公園。其目的是保護農村地區美麗的土地和自然景色。第三，劃定“杰出的自然景觀地區”。“杰出的自然景觀地區”是指具有重要保護價值，非常杰出的、具有特色的、國家級的自然美麗地區。

（二）農村地區小城鎮的規劃管理和保護

第一，明確“嵌入式發展”的開發原則。即規劃政策要求，小城鎮新的開發建設需求首先考慮將選址安置在當地中心地區，在“地方規劃文件”中明確并得到標注。“嵌入式發展”項目面積不宜過大，且對周邊的休憩土地功能和環境特征不產生破壞性的影響，特別是不能因為嵌入式建設造成公共空間的喪失。

第二，注重對歷史建筑的保護。英國的小城鎮有不少具有歷史意義、建筑價值和體現當地鄉土文化和鄉土特征的建筑。規劃政策要求，開發建設應尊重和保護這些有價值的建筑，盡可能通過修繕，提升它們的質量。規劃控制管理的重點是注重對現有建筑的再利用，不鼓勵對現有建筑的拆除。拆除現有建筑，需要滿足一定條件，且申請并獲得規劃的許可。

第三，推動小城鎮服務業及相關產業發展。保護具有本地特色的小商店和作坊是英國城鄉規劃的一項重要政策，其目的是在保存歷史和傳統的基礎上發展地方經濟。這項政策促使小城鎮能夠提供與大城市相同質量且具有本地文化特色的各種服務。

第四，加強垃圾的分類處置和管理。英國農村小城鎮干凈、整潔，分類垃圾箱、垃圾桶在有人活動的場所都有設置，而且干凈整齊地擺放在最醒目的地方，就像一道風景。英國的垃圾分類處理是通過立法來完成的，雖然各地方政府制定的條款不盡相同，但總綱一致，都非常嚴格。如果不按規定處理垃圾，各地會動用警察來保障垃圾回收法規的實施。垃圾按照容器的顏色或者容器上標識來分類，這些容器政府定期發放，若不夠用去服務機構領取，但禁止過度投放垃圾，超過規定的數量要交罰款。

三、對實施鄉村振興戰略的啟示

（一）實施鄉村振興應充分發揮規劃的引導作用和社會公眾的參與作用

英國城鄉規劃體系從無到有、從簡單到復雜經歷較長的歷史過程，其基本原則和主要做法對于我國鄉村振興戰略規劃編制很有借鑒作用：第一，規劃應具有前瞻性，要充分發揮規劃對城鄉發展的引導作用，注重用規劃的手段解決城鄉發展過程中出現的問題。第二，規劃是個研究過程，要加強對城鄉經濟和社會發展規律的深入研究，并將研究成果應用于規劃編制的整個過程。第三，規劃平衡了多方利益的訴求，要積極推動社會公眾的參與，特別是涉及到具體鄉村和社區發展利益，要認真聽取群眾的呼聲。第四，規劃實施要具有可持續性，避免重復建設和對自然生態環境的破壞。第五，在發揮規劃對城鄉發展引導作用的同時，要注重發揮市場自身的調節作用，推動開發建設項目的有效實施。當前，“要引導規劃、建筑、園林、景觀、藝術設計、文化策劃等方面的設計大師、優秀團隊下鄉，發揮好鄉村能工巧匠的作用，把鄉村規劃建設水平提升上去”[5]。

（二）實施鄉村振興應高度重視農業農村資源傳承保護與多樣化開發的有機結合

在二戰至今的半個多世紀中，英國高度重視對農業與農村用地和開發建設的有序規范管理，注重對農村自然景觀與特色建筑的保護，在完善基礎設施的同時，為公民保留了農業生產用地，保護了美麗的農村生態環境。正是這些嚴格、規范、與時俱進的農業與農村政策及相應的規劃管理推動了英國農村的良性發展，促進了城鄉之間的有機融合。這對于實施鄉村振興戰略，推動我國城鄉融合發展具有重要的參考和借鑒意義：第一，要通過嚴格的規劃管理和開發控制對農業土地資源和農村自然環境進行保護，避免開發建設對農村的耕地、景觀和生態造成不可挽回的破壞和影響。第二，農村建設在風格和色彩上要鼓勵多樣化發展，不照搬城市發展模式，允許有自己的個性和特點，避免千篇一律。“百里不同風，十里不同俗”。實施鄉村振興戰略“要注重地域特色，尊重文化差異，以多樣性為美，把挖掘原生態村居風貌和引入現代元素結合起來”[6]。第三，要強調“嵌入式”開發，規模不能太大，人工的痕跡要和自然相統一和協調。第四，要注重對現有建筑的再利用，尊重和保護有價值的建筑、盡可能通過修繕提升價值。

（三）實施鄉村振興應學習借鑒英國鄉村小城鎮發展的基本經驗

英國小城鎮大多根植于鄉村，城鄉之間融合度較高。我國實施鄉村振興戰略，應大力推動鄉村地區和小城鎮協調發展，避免人口過度向大城市集中。具體來說，有以下幾點啟示：第一，要通過提高小城鎮規劃和建設的品質，加大小城鎮建設的投入，特別是在基礎設施和服務設施領域，包括醫療和教育水平，實現教育、社區配套與基礎設施的質量都有大幅度的提高，最終達到與大城市具有同等質量的公共服務，從而充分發揮小城鎮承上（連接大城市）啟下（溝通腹地鄉村）的功能；第二，小城鎮的建設應當以可持續的生產和消費空間作為發展的目標，發展有本地特色的經濟和相關產業，將小城鎮發展成為生產和消費的“樞紐”，小城鎮的發展和功能不應當是相同的，應當是有特色、多樣化的發展；第三，小城鎮的規劃與建設應當體現本地的人文和歷史，重視保護鄉村小城鎮避免遭受不適宜開發的破壞，重視對自然環境，本地特色文化和歷史，以及具有休憩價值地區的保護；第四，小城鎮的開發建設不是簡單地讓農民上樓，更不是對農民和農村的再次掠奪，要合理考慮農民的就業和生活需求，并對占用農民土地進行合理補償。

（四）吸納英國城鄉規劃體系發展經驗應注重基于中國國情的再創新

英國的城鄉規劃體制和規劃法規的建立是與英國城市化進程和經濟社會變化相適應的。英國的城市化經歷了先大城市化、集群化，再逆城市化、郊區化的過程，與之相對的是城鄉管理也經歷從自發蔓延——先放任后治理——規劃先行、現代法規治理和城鄉一體化的變化。當前，英國城鄉規劃管理也產生了一些突出的問題：一是規劃的公眾參與程序和時間過長，嚴重降低了規劃編制的效率，例如英國希思羅機場的改擴建過程中，由于公眾意見的分散和溝通時間的冗長，項目一直處于擱置狀態。此外英國的很多工業發展項目也由于規劃階段公眾參與后導致停滯不前。二是英國的城鄉規劃某種程度上是以“犧牲城市為代價來保護鄉村”，這導致一方面城市開發建設比較平庸，另一方面農村涌入大量人口帶來住房短缺和公共服務匱乏等問題。我國的土地制度、法律規則、城市化進程和經濟社會發展階段與英國大不相同。特別是我國城市化進程時間短、開始晚、規模大，城鄉一體化發展與規劃管理既面臨著發展中國家大城市化問題，也逐漸面臨發達國家的逆城市化問題。因此，學習借鑒英國城鄉規劃體系發展經驗，建立健全中國城鄉規劃管理體制應高度重視吸納英國的經驗教訓和基于自身國情的再創新。具體來說：第一，要加強中英城鄉規劃體系比較研究，系統總結和歸納城鄉規劃體系和農村規劃管理經驗和教訓，分析其對中國的借鑒意義；第二，要推動城鄉規劃管理理論創新，特別是要對英國田園城市發展理念和發達國家逆城市化現象加強研究，用于指導我國實踐，以避免我國城鄉一體化發展走彎路、走回頭路。