PPP，新的征程

新年伊始，PPP便在一系列清庫(kù)、審計(jì)、整改中接受洗禮，地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)如臨深谷……

PPP集中發(fā)展近四年，成績(jī)與問(wèn)題共存，解決PPP泛化、異化，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行，是時(shí)防微杜漸，正本清源。

一、國(guó)家政策：嚴(yán)格制度，規(guī)范發(fā)展

“嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范發(fā)展PPP”將是新年度不變的主題。

“嚴(yán)格”在于防止PPP泛化引發(fā)更多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保變相融資、固化PPP政府支出責(zé)任、弱化運(yùn)營(yíng)職責(zé)、未轉(zhuǎn)型平臺(tái)公司作為社會(huì)資本、規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、嚴(yán)控“10%紅線(xiàn)”、剔除非公共服務(wù)項(xiàng)目等。

“制度”在于進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)與制度環(huán)境建設(shè)。作為促進(jìn)PPP常態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展根本的PPP立法，希望今年能有所突破。PPP配套細(xì)則的完善（土地、稅收、吸引民間資本等）和試行政策的修訂（如PPP操作指南、兩項(xiàng)論證指引等）值得期待。

“規(guī)范”在于“回歸PPP初心”。PPP是公共服務(wù)的創(chuàng)新供給方式，地方政府開(kāi)展PPP應(yīng)圍繞推進(jìn)治理方式改革、提高公共服務(wù)供給效率，從社會(huì)公眾的真正需求出發(fā)，避免僅為融資而PPP，同時(shí)規(guī)范運(yùn)作、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、公開(kāi)透明，為公共服務(wù)的穩(wěn)定供給奠定基礎(chǔ)。社會(huì)資本追求的PPP，應(yīng)以提供全生命周期綜合服務(wù)方案為導(dǎo)向，理性決策、合理收益、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、重視運(yùn)營(yíng)，關(guān)注公共利益。這樣的PPP，方得始終。

“發(fā)展”在于“支持適宜行業(yè)、聚焦重點(diǎn)行業(yè)”，扶貧脫貧、污染防治等重要民生領(lǐng)域應(yīng)重點(diǎn)支持。適宜PPP運(yùn)作但社會(huì)資本不足或市場(chǎng)不足的可以充分培育，但重大民生領(lǐng)域、由于行業(yè)特點(diǎn)和政策限制，政府實(shí)施效率更高的領(lǐng)域應(yīng)繼續(xù)由政府控制，真正做到物有所值。公立醫(yī)院、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、片區(qū)開(kāi)發(fā)等行業(yè)爭(zhēng)議重重，我們期待給予更多研究、創(chuàng)新和上層指導(dǎo)。

與此同時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理有了更多抓手，包括政策制度的完善和PPP綜合信息平臺(tái)的應(yīng)用等。我們充分理解地方政府由于社會(huì)資本對(duì)于政策的反應(yīng)、“融資坎”、“未入庫(kù)原則不安排預(yù)算”等因素，將入庫(kù)作為項(xiàng)目可以進(jìn)行PPP運(yùn)作及采購(gòu)的唯一條件，筆者也切身經(jīng)歷了不少項(xiàng)目是因此擱置甚至終止。我們呼吁PPP規(guī)范化管理，但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到監(jiān)管行為是PPP管理的工具，地方政府仍應(yīng)以公共需求進(jìn)行決策，剩下的交給市場(chǎng)理性判斷，各方應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目本身，切勿本末倒置。

二、地方政府：控債化債，壓力山大

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)前地方政府的剛性需求，經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)亦離不開(kāi)基建投資。隨著國(guó)家一系列組合拳封鎖了地方政府各種融資路徑，既要經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式控制新增債務(wù)、化解存量債務(wù)、警惕隱形債務(wù)，地方政府壓力不小。

PPP仍然是主流模式，但從來(lái)不是解決一切問(wèn)題的靈丹神藥。地區(qū)發(fā)展需求與自身能力的歷史性矛盾是國(guó)家和地方需要解決的長(zhǎng)期問(wèn)題，在PPP的運(yùn)用上，地方政府只可能在當(dāng)前的制度框架下規(guī)范應(yīng)用并發(fā)揮到極致，包括拋出本身適合的項(xiàng)目、充分挖掘項(xiàng)目?jī)r(jià)值、拓展回報(bào)來(lái)源、設(shè)計(jì)創(chuàng)新模式、創(chuàng)新運(yùn)用政府投資基金、允許靈活融資方式（資產(chǎn)證券化、收益?zhèn)龋┑龋员Ｕ享?xiàng)目融資可行性、提高項(xiàng)目落地率，并盡可能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。不適合PPP的，只能另謀出路；與自身能力不匹配的，只能暫停再議。

同時(shí)，大量的存量資產(chǎn)盤(pán)活需求如何落地值得關(guān)注。目前存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作往往存在下述問(wèn)題：一是多數(shù)為幾乎不具備經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目；二是涉及諸多復(fù)雜的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目；三是平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)與地方政府之間資產(chǎn)權(quán)屬不清；四是經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值難評(píng)估，制約政府付費(fèi)類(lèi)存量項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)；五是很多公共資源實(shí)際上一直由地方國(guó)企掌握和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。此方面我們也期待給予政策和案例指導(dǎo)，以防引發(fā)更多亂象。

三、項(xiàng)目層面：提質(zhì)增效，趨于理性

政策規(guī)范和市場(chǎng)選擇的雙重作用促成的是項(xiàng)目的提質(zhì)增效。

識(shí)別、準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目渴求“規(guī)范”、“入庫(kù)”，盡管入庫(kù)不是采購(gòu)的必要條件，然而未入庫(kù)的項(xiàng)目面臨融資困境、吸引力不足，難以推進(jìn)，被退庫(kù)的項(xiàng)目面臨停貸甚至項(xiàng)目終止，勢(shì)必要求地方政府嚴(yán)把新項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，同時(shí)不得不認(rèn)真面對(duì)老項(xiàng)目整改問(wèn)題，最令政府頭疼的即已完成采購(gòu)的項(xiàng)目面臨再談判、融資不到位、開(kāi)工難、甚至終止或重新采購(gòu)。

今年更多項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，逐步有項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，問(wèn)題可能會(huì)集中暴露出來(lái)。一方面，各方能力不足、前期工作質(zhì)量不高潛伏的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露，包括合同機(jī)制約定不清、權(quán)利義務(wù)分配不合理、非理性投資等，在保障運(yùn)營(yíng)效果、補(bǔ)貼確定與結(jié)算、績(jī)效考核等方面進(jìn)行再談判、修約，預(yù)計(jì)不少項(xiàng)目難以避免。另一方面，真正考驗(yàn)政府信用、支付能力、履約管理水平的時(shí)刻到了，怎么管、誰(shuí)來(lái)管？實(shí)際情況如何，還需實(shí)踐檢驗(yàn)。

在規(guī)模和類(lèi)型方面，數(shù)量增幅下降是必然趨勢(shì)。盡管要求審慎開(kāi)展政府付費(fèi)項(xiàng)目，但政府付費(fèi)及缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目依然體量大、數(shù)量多，尤其缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目將大量涌現(xiàn)。行業(yè)投資與數(shù)量居前幾位的預(yù)計(jì)仍然歸屬市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等。海外PPP業(yè)務(wù)跟隨“一帶一路”建設(shè)將涌現(xiàn)更多機(jī)會(huì)。

至于市場(chǎng)期待和認(rèn)為的投資回報(bào)率提升，有待進(jìn)一步觀察。長(zhǎng)期來(lái)看，市場(chǎng)融資成本的上升、對(duì)社會(huì)資本綜合實(shí)力與專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的要求、央企的理性投資要求將促成期望回報(bào)水平的提高，但短期來(lái)看，項(xiàng)目數(shù)量的下降和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的濾出可能使競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

與此同時(shí)，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目獲取更多優(yōu)質(zhì)資源，差的項(xiàng)目被淘汰，項(xiàng)目建設(shè)必要性與經(jīng)濟(jì)可行性、PPP可操作性的矛盾更加凸顯，除了設(shè)計(jì)優(yōu)化項(xiàng)目，規(guī)劃與公眾真正需求的貼近、可行性研究與PPP前期工作的配合、建設(shè)必要性與運(yùn)營(yíng)可持續(xù)的協(xié)調(diào)需要充分切實(shí)考量。

四、參與主體：良幣留存，市場(chǎng)選擇

我們始終相信市場(chǎng)選擇的力量，嚴(yán)風(fēng)控、嚴(yán)資管、項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作最終將帶來(lái)PPP參與主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化及社會(huì)資本綜合能力的提升。

對(duì)于普遍意義上的社會(huì)資本，“洗牌”長(zhǎng)期來(lái)看將提高項(xiàng)目質(zhì)量，剔除投機(jī)行為、削弱“游戲規(guī)則”、吸引真正優(yōu)質(zhì)資源。未來(lái)的PPP對(duì)社會(huì)資本的綜合實(shí)力及各要素提供方的全產(chǎn)業(yè)鏈合作提出了更高要求，包括傳統(tǒng)施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力、參與項(xiàng)目全生命周期運(yùn)作；培養(yǎng)更多行業(yè)的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商、真正入股或更早介入到項(xiàng)目之中；社會(huì)資本組建需充分考慮各要素提供方的風(fēng)險(xiǎn)合理共擔(dān)；PPP機(jī)制設(shè)計(jì)要合理設(shè)置參與方能力要求、重視運(yùn)營(yíng)方案等。

央企受限、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)“民十條”注入強(qiáng)心劑，民間資本“有機(jī)會(huì)”獲得更多投資機(jī)會(huì)和增加市場(chǎng)份額，但仍有很長(zhǎng)的路要走。一方面央企國(guó)企具有強(qiáng)大的天然優(yōu)勢(shì)、綜合實(shí)力和融資便利，民企要脫穎而出需要提升自身綜合競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面地方政府要克服“心理偏向”，從項(xiàng)目需求和企業(yè)能力出發(fā)，設(shè)置合理、平等條件。

平臺(tái)公司何去何從是各地面臨的“頭疼問(wèn)題”，剝離融資職能、社會(huì)化運(yùn)作已然是大勢(shì)所趨。但其中不應(yīng)忽視的問(wèn)題：一是已有大量債務(wù)怎樣處理、復(fù)雜的已有協(xié)議怎樣轉(zhuǎn)換；二是未來(lái)角色定位、如何參與地方事務(wù)、如何保障自身造血能力，否則可能給地方政府造成更大風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司和地方國(guó)企或以平等社會(huì)資本身份參與競(jìng)爭(zhēng)；或利用自身運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)與施工單位組成聯(lián)合體、參與委托運(yùn)營(yíng)等；或擔(dān)任政府出資代表，政策尚無(wú)限制，但需與政府確定好資金來(lái)源與責(zé)任劃分。

同時(shí)，我們可以看到，基于對(duì)政府履約能力的觀望、收益與風(fēng)險(xiǎn)的不匹配，境外投資人對(duì)中國(guó)此輪PPP熱潮持謹(jǐn)慎理性態(tài)度，未來(lái)或有一定發(fā)展空間，但短期內(nèi)判斷有限，地方可結(jié)合區(qū)域情況選擇和設(shè)計(jì)更多適合的項(xiàng)目吸引外資參與。

92、192號(hào)文和資管新規(guī)殺傷力最大的就是PPP項(xiàng)目的投融資，融資難將是PPP項(xiàng)目面臨的最核心問(wèn)題。不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金、央企不得購(gòu)買(mǎi)劣后份額、為其他方提供擔(dān)保和承諾收益，以及期限錯(cuò)配、限制多層嵌套及通道服務(wù)，金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)打法幾乎都被封堵。可以看出，債權(quán)層面真正的項(xiàng)目融資、股權(quán)層面共同出資、共同擔(dān)保、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)的基準(zhǔn)論調(diào)，同時(shí)也倒逼金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品。這些將進(jìn)一步促成PPP項(xiàng)目融資成本的提升。

與此同時(shí)，地方政府的合規(guī)性要求、高質(zhì)量需求和總包式服務(wù)追求，將促使咨詢(xún)行業(yè)能力提升，并向包含規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)法律、商業(yè)預(yù)測(cè)、財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)等在內(nèi)的全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)發(fā)展。

未來(lái)幾年也是PPP數(shù)據(jù)時(shí)代的啟程，包括利用財(cái)政部綜合信息平臺(tái)做好信息公開(kāi)、項(xiàng)目持續(xù)跟蹤、地方財(cái)政收支監(jiān)測(cè)，深度挖掘行業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，為市場(chǎng)投資決策和政策制定提供有效依據(jù)等。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從來(lái)少不了跌宕起伏，中國(guó)的PPP猶如一棵小小樹(shù)苗，在改革的風(fēng)雨洗禮中成長(zhǎng)，從無(wú)章到有序，從星星點(diǎn)點(diǎn)到花繁葉茂。目前，這棵小樹(shù)仍然是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域提高供給效率的有效工具，是國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的良好模式，是當(dāng)前和未來(lái)除政府投資以外公共服務(wù)領(lǐng)域投資的重要合法渠道。未來(lái)需要匯聚多方共同力量，及時(shí)去蕪存菁、規(guī)范行業(yè)行為、促進(jìn)PPP模式持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，讓PPP之樹(shù)常青。

我們期待2018的PPP，從新的起點(diǎn)出發(fā)，整裝上路，平穩(wěn)前行。