新首鋼地區協調聯動發展問題及對策

文/李曉波 袁鐘楚

新首鋼地區是指新首鋼高端產業綜合服務區，其處于西長安街延長線的節點位置，總面積22.3平方公里，涉及石景山區、豐臺區、門頭溝區和首鋼集團“三區一廠”（以下簡稱“三區一廠”）。新首鋼地區是北京市中心城區最大規模的環山抱水待轉型發展區域，是“傳統工業綠色轉型升級示范區、京西高端產業創新高地、后工業文化體育創意基地”。近年來，新首鋼地區實現了穩健起步、成效顯著、扎實推進的發展格局。盡管新首鋼地區跨入建設發展新階段，受制于整體統籌力度不夠、多元主體利益機制復雜等因素影響，區域建設發展相對緩慢，還需要進一步探索協調聯動發展的新舉措。

1.現狀問題

1.1 發展現狀

在歷史上，“三區一廠”形成了非常緊密的合作關系，以首鋼集團的鋼鐵冶煉為核心，發展成為北京最大的傳統重工業區，對周邊的石景山區、豐臺區、門頭溝區、房山區形成了巨大的帶動作用。

新首鋼地區用地權屬復雜。新首鋼地區占地面積為22.3平方公里，涉及“三區一廠”，共七個組團，其中首鋼權屬用地10.9平方公里。（見右圖、右表）

新首鋼地區七個組團位置及土地權屬圖

新首鋼地區分組團土地權屬情況表

新興產業處于培育期。新首鋼地區自2010年底涉鋼產業全面停產以來，目前仍舊處于新興產業的培育期。一方面，緊抓冬奧會組委會入駐契機，借助各種活動平臺全方位多角度進行招商選資工作，積極引進重大產業項目，受到投資者的普遍關注。另一方面，園區發展仍處于前期發展階段，還處于大規模硬件設施建設的時期，園區的發展面貌還沒有呈現出高端產業園區的發展特征，總體進度慢于預期。

1.2 存在問題

頂層設計缺失，協調聯動“組合力”不足。新首鋼地區的7個建設組團還沒有形成統一的規劃、建設和管理政策體系。從目前公開發布的文件看，還沒有正式的市政府文件明確界定新首鋼地區的地域范圍和面積。原市規劃委于2012年發布的《新首鋼高端產業綜合服務區控制性詳細規劃》，該規劃所指的范圍是首鋼主廠區（土地面積為8.63平方公里），沒有對其他組團進行說明和界定。

開放共享不足，協調聯動“凝聚力”不足。從主體關系看，首鋼與豐臺區有三個組團土地權屬相互交織，但開發建設相對獨立。目前的重大產業項目基本上是首鋼自主投資建設的項目，產業項目以首鋼自主改造利用現有的工業設施為主。社會投資者對新首鋼地區有較大興趣，但由于土地權屬于首鋼，與首鋼合作方式和利益機制較為復雜，需要較長時間尋找合作共贏的合作模式。

產業體系未形成，協調聯動“推動力”不足。從產業發展看，新首鋼地區自從鋼鐵冶煉業停產以來，缺少帶動區域發展的重大功能性項目，產業體系還需要較長時間的培育。同時，首鋼集團長期以鋼鐵冶煉為主業，積累了深厚的與鋼鐵相關的經驗和資源。但在新首鋼地區轉型發展過程中，替代產業方向是現代服務業，發展思路和建設模式與鋼鐵生產有極大不同，“三區一廠”以產業作為紐帶，推動區域協調聯動發展作用還未形成。

基礎設施待建設，協調聯動“承載力”不足。首鋼主廠區與園外保持獨立空間，相對比較封閉，基礎設施骨干框架還未形成，暫時還沒有與外部交通相連接。從目前基礎設施和公共服務設施建設方面進展看，除了長安街西延、S1線、蘋果園交通樞紐等重大項目推進順利外，仍然存在新開工項目不足、項目進度滯后等問題。

實施政策不同，協調聯動“覆蓋力”不足。從政策覆蓋范圍看，新首鋼地區的七個建設組團還沒有形成統一的規劃、建設和管理政策體系。除了首鋼國際人才社區政策覆蓋到“三區一廠”外，國家城區老工業區搬遷改造政策、行政審批服務試點等支持政策，實施范圍主要還是集中在首鋼主廠區，尤其是主廠區北區，其他組團沒有享受到相應的支持政策。由于政策的選擇性覆蓋，使得新首鋼地區整體效應不強。

1.3 原因分析

在歷史上，“三區一廠”形成了較為良好的協調聯動機制，是與當時政策環境和體制機制密切相關的。時至今日，“三區一廠”聯動機制不足也有著深刻的社會背景。

一方面,政企職能分離，但政企協調聯動機制有待完善。新首鋼地區大量涉及土地、規劃、市政基礎設施建設及投資等系列問題，較多與政府職能密切相關，僅由首鋼難以完成。另一方面,主導業務轉型漫長，北京涉鋼產業關停，但是在人才、市場、業態、發展理念轉變和新要素、新主體引入等方面面臨一系列挑戰。另外，重大項目尤其是重大產業項目缺少，導致區域利益共享的通道難以打通。

2.經驗借鑒

城市區域經濟轉型是世界上許多大城市發展過程中所面臨的共同難題，美國匹茲堡地區、德國魯爾工業區、沈陽市鐵西區、湖北省十堰市是比較典型的成功轉型案例，他們的成功經驗主要有：

（1）搭建統籌協調平臺，創新體制機制。匹茲堡地區通過搭建制度平臺，沈陽鐵西區通過行政區和功能區合署辦公，嘗試體制機制創新，取得了較好成效。

（2）注重規劃引領，強化總體統籌。為推進老工業區轉型升級，各老工業區均編制了總體規劃和專項規劃，對產業結構調整和招商引資工作起到了引領作用。

（3）加強新興產業培育，重塑區域品牌競爭力。老工業區的替代產業發展是轉型發展中的重點和難點，總體來看大多數老工業區通過重組原有產業，培育發展接續和替代產業，實施產業結構多元化發展戰略，實現了老工業區傳統優勢產業的轉型升級和新興產業的較快發展。

（4）促進周邊區域配套服務，結成創新共同體。老工業區傳統產業改造和新興產業培育，都離不開先進的科學技術和各類創新。科技進步推動產業發展，而學校等科研機構是科技革新的源泉所在，在老工業基地轉型發展的過程中，各國政府不僅專注于產業的調整，也通過大力培育大學等科研機構，努力激發創新主體活力，不斷壯大新興產業。

3.主要對策

推動新首鋼地區戰略合作，實現協調聯動的發展，要堅持以構建“三區一廠”利益共同體為核心，以整體規劃引導、統籌協調平臺、核心主體培育、產業體系構建、保障政策覆蓋、標準體系統一為抓手，進一步推動“三區一廠”同向發力，形成互利共贏的發展新格局。

3.1 塑造整體性規劃體系，實現“一張藍圖”

一脈相承的規劃藍圖是構建新首鋼地區協調聯動機制的首要條件。新首鋼地區要在同一發展理念下，描繪覆蓋7個組團、22.3平方公里的規劃藍圖。在當前減量發展、協同發展的大背景下，從整體統籌的角度，合理確定新首鋼地區的功能定位、人口和建設用地規模、空間結構，統籌7個組團的人口分布和用地布局，在空間上安排產業、綠化、交通、市政設施、社會公共服務設施、綜合防災設施等各類用地，統籌考慮各專業系統建設。

3.2 夯實發展基礎，構建“一套創新產業體系”

新首鋼地區要充分傳承首鋼歷史文化和融入現代科技文化元素，與石景山、豐臺、門頭溝的產業發展布局銜接融合，重點發展高新技術、商務服務、文化創意、城市綜合服務業等產業，加快推進首鋼老工業區改造和轉型升級。同時，制定新首鋼地區鼓勵發展產業指導目錄，形成“正面清單”，重點引進清單內的產業和項目，配套出臺支持政策，合理引導各方預期。

（1）優化發展高技術產業。借助首鋼、中關村科技園石景山園和豐臺園的科技優勢，推進高技術產業縱深發展，重點發展新能源、新材料、節能環保等高技術產業發展。

（2）大力發展商務服務業。依托首鋼現有的產業優勢，以及周邊的京西商務區、北京保險產業園等服務業載體，重點發展企業管理服務、咨詢、廣告、會展等產業。

（3）積極發展文化創意產業。依托首鋼設計院研發設計資源和中關村石景山園、豐臺園的高科技品牌，重點加快工業設計、數字娛樂等產業發展。

（4）穩步發展城市綜合服務業。充分利用首鋼主廠區原有工業設施，建設首鋼工業遺址公園等，打造首鋼工業遺址旅游項目，積極發展工業旅游。

3.3 堅持開放共享，培育“一批新興市場化主體”

加速推動國有企業混合所有制改革，引進戰略合作者。注重引進重大項目，科學打造引進戰略合作伙伴的承載平臺，通過舉辦鋼鐵業發展戰略研討會等全國性的專業學術會議和活動，進一步提高產業影響力和競爭力。同時，在資源整合的基礎上，借助現有企業和產業平臺，實施資源招商戰略，支持戰略投資者以資本為紐帶，通過參股、控股、收購等形式對首鋼園區進行開發建設和經營。抓住京津冀協同發展的時代機遇，加強與央企、外企和大型民營企業合作，推動一批重大產業項目落地生根。

3.4 突出先行先試，完善“一攬子保障服務政策”

完善的政策體系是協調各利益主體的重要方式。目前，國家城區老工業區搬遷改造政策、行政審批服務試點等支持政策，實施范圍主要還是集中在首鋼主廠區。促進新首鋼地區轉型發展，需要統籌考慮“三區一廠”的政策需求，要逐步形成覆蓋七個組團的政策體系，共享政策紅利。近期，要以點帶面、重點突破，聚焦首鋼主廠區北區。遠期，要將首鋼主廠區的政策拓展到七個組團。

從政策需求上看，包括：爭取企業投資項目承諾制試點，進一步創新土地利用政策，積極試行相關產業政策。完善高端人才配套政策，適時申請國家級重大改革試點等。

3.5 瞄準國際一流，形成“一套標準體系”

統一的標準體系是實現多區域協調聯動的重要手段。從產業項目建設標準、城市建設標準等方面出發，結合各區域、各行業實際情況，研究推動七個組團建立一套標準，形成整體管控與差異化分區相結合的標準體系，實現新首鋼地區產業發展、建筑風貌、基礎設施等領域各具特色且協調有序。探索建立項目引進要素準入標準。以體現文化、科技、國際等元素為導向，建立新首鋼地區產業準入標準體系。進一步完善區域的城市建設標準。統一區域建設標準，形成基礎設施同樣先進、生態環境同樣優美、城市風貌同樣鮮明的新首鋼地區整體形象。

3.6 加強統籌協調，健全“一個統籌協調平臺”

高效運行的統籌協調平臺是建立新首鋼地區協調聯動機制的紐帶。近期，要以市新首鋼辦為主體構建市級統籌協調平臺，堅定不移地發揮領導小組及市新首鋼辦的市級平臺作用，強化新首鋼地區的統籌協調區域規劃建設管理職能，為“三區一廠”搭建溝通平臺，代表市政府行使市級統籌職能作用；遠期，要建立統分結合的統籌協調平臺，處理好政府和市場的關系，將首鋼開發公司作為首鋼北京園區建設運營平臺。一是參考金融街建設發展管理模式，由首鋼開發建設公司承擔首鋼北京園區建設開發和經營管理職能，三區權屬用地按照現行政策分別開發建設，融入各區發展大格局中。二是由“三區一廠”共同出資成立新首鋼地區開發建設公司，負責新首鋼地區建設運營。