推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化的路徑分析

齊西鵬　何保東

摘要：本文分析了我國目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀和導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)非均等的原因，指出了我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；地區(qū)均等化；路徑

黨的十九大報告指出，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義，對于促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都具有十分重要的意義。

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村基本公共服務(wù)得到改善

2005年10月，黨的十六屆五中全會首次提出，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。自此，黨和政府的歷次重大決定都把“基本公共服務(wù)均等化”作為公共財政的主要內(nèi)容，以改善民生為重點的社會事業(yè)發(fā)展被置于更加突出的戰(zhàn)略位置，城鄉(xiāng)社會事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段，城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)供給體制逐步打破，基本公共服務(wù)差距持續(xù)擴大的趨勢開始有所扭轉(zhuǎn)。比如國家推出的義務(wù)教育“兩免一補”、新型農(nóng)村醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等政策，使農(nóng)村基本公共服務(wù)得到極大改善。“十二五”以來，我國已初步構(gòu)建起覆蓋全民的國家基本公共服務(wù)制度體系，各級各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善，國家基本公共服務(wù)項目和標(biāo)準(zhǔn)得到全面落實，保障能力和群眾滿意度進(jìn)一步提升。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的特征依然突出

盡管農(nóng)村基本公共服務(wù)得到改善，但總體上，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的格局還沒有根本改變，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展仍然處于初級與起步階段。

第一，財政投入、供給水平非均等。以義務(wù)教育為例，全國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費，城市是農(nóng)村的1.7倍；全國初級中學(xué)生均教育經(jīng)費，城市是農(nóng)村的1.5倍。普通小學(xué)自然儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校比例，城市比農(nóng)村高出20. 6%。普通初中學(xué)校計算機網(wǎng)綹建網(wǎng)比例，城市比農(nóng)村高出30%。第二，成本負(fù)擔(dān)非均等。我們以山東省為例對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的人均養(yǎng)老金給付進(jìn)行度量。按照城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的當(dāng)年支出和當(dāng)年年末領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險人數(shù)計算的人均養(yǎng)老金差距明顯，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的人均養(yǎng)老金給付是農(nóng)村的數(shù)倍，城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金給付水平大幅上漲，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金給付卻增長緩慢，城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老金給付差距不斷拉大。第三，供給質(zhì)量非均等。在義務(wù)教育方面，全國普通小學(xué)教師高學(xué)歷教師比例，城市比農(nóng)村高出15%；全國普通初中教師高學(xué)歷教師比例，城市比農(nóng)村高出17%。從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量看，城鄉(xiāng)之間的差距也十分明顯。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析

（一）政績考核標(biāo)準(zhǔn)有誤及監(jiān)管缺位

以GDP增長為評價地方官員政績標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，潛在地鼓勵了地方政府對公共服務(wù)等社會事業(yè)的忽視，并帶來經(jīng)濟增長與環(huán)境不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問題。如果改變地方官員的升遷考核標(biāo)準(zhǔn)，以民眾福利的最大增進(jìn)、公平程度的提高代替現(xiàn)行的政績評價標(biāo)準(zhǔn)，可能會對目前的城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置失衡、政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的不作為產(chǎn)生倒逼作用，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等程度就會縮小。在考核方法上，變對上負(fù)責(zé)為對下負(fù)責(zé)，以公眾的滿意度來評價地方政府的政績，這既是民主和正義的需要，也是考核地方政府政績失真度最小的方法。目前，盡管我國已經(jīng)提出了基本公共服務(wù)均等化的總體要求，但至今尚未制定清晰的、統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，無法客觀地將基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)情況納入各級政府績效考核體系，進(jìn)而無法對基本公共服務(wù)均等化納入監(jiān)管范疇，這也構(gòu)成制約中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要因素。

（二）公共財政制度中事權(quán)與財力不對稱

按照公共產(chǎn)品層次性及受益原則，根據(jù)不同級次政府的行為目標(biāo)來劃分各級政府的職責(zé)和各自承擔(dān)的財政支出責(zé)任，是建立規(guī)范的分級財政體制的邏輯起點和基本要求，也是合理劃分財權(quán)的出發(fā)點。我國憲法只對政府間的事權(quán)劃分怍了原則性規(guī)定，中央政府與地方政府的固有事權(quán)和財政支出責(zé)任的界定不夠具體、徹底、明確，事權(quán)相互交叉之處很多，支出責(zé)任的界定不清晰。公共服務(wù)費用主要來自地方政府的制度安排，強化了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)差距，因為各地人均公共服務(wù)費用的高低，取決于各地的財力大小和對農(nóng)村公共服務(wù)的重視程度。縣鄉(xiāng)政府處于整個財政分配鏈條的末端，財力本來就很薄弱，把更多事權(quán)下移給縣鄉(xiāng)政府，易造成公共服務(wù)的低數(shù)量、低質(zhì)量提供，甚至于不提供，使得農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出得不到保證，從而加劇了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的不公平性。

（三）公共服務(wù)供給模式單一

基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)，但不等于政府包辦。長期以來我國公共服務(wù)不僅由政府投入和付贊，還包攬了生產(chǎn)和分配，政府集公共服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身。盡管這種模式一定程度上有利于政策資金的暢通和促進(jìn)有關(guān)各方行動的一致性，但過于單一的公共服務(wù)供給模式與治理機制也存在明顯弊端，主要體現(xiàn)為集中決策和多元化需求、上級決策與基層能力以及決策意圖與執(zhí)行效果之間的矛盾，削弱了基本公共服務(wù)均等化的政策效果，往往出現(xiàn)基本公共服務(wù)總體不足與局部浪費并存的問題。同時，這種模式排斥了公共品的市場機制和自愿供給機制，限制了基本公共服務(wù)供給規(guī)模的擴大，也因缺乏競爭激勵機制而降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

（一）完善基本公共服務(wù)供給的績效評價和監(jiān)督制度

1.改革基本公共服務(wù)供給績效評價的主體，實現(xiàn)由一元評價轉(zhuǎn)向多元評價。傳統(tǒng)的績效評價主要來自上級政府，從而容易形成對上負(fù)責(zé)的路徑依賴。要真正解決這種問題，必須改變評價的主體來源，即不僅由上級政府進(jìn)行考察評價，還要由消費者作為主要方面進(jìn)行評價，從而將消費者的滿意度納入考察評價之中。同時，還應(yīng)積極引入第三方評價，由于沒有利益傾向的影響，以社會中介組織（各種事務(wù)所）、新聞媒體、科研機構(gòu)等為代表的第三方，其對基本公共服務(wù)供給績效的評價要更為客觀和公正。

2.改革基本公共服務(wù)供給績效評價的內(nèi)容，實現(xiàn)由簡單評價向綜合評價轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的績效評價只側(cè)重對于供給結(jié)果的簡單考核，注重考察供給的數(shù)量指標(biāo)，這種考核方式容易導(dǎo)致地方政府的“數(shù)字沖動”，出現(xiàn)過于注重經(jīng)濟增長而忽視社會發(fā)展、強調(diào)供給而忽視公共服務(wù)的消費與使用的不利局面，因此，必須改革績效評價的內(nèi)容，進(jìn)行綜合評價，即不僅評價地方政府的經(jīng)濟增長狀況，更要考核評價地方政府在經(jīng)濟、社會、環(huán)境等諸方面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果；不僅注重對公共服務(wù)供給的數(shù)量考核，同時更為強調(diào)基本公共服務(wù)供給的效益、效果、效率評價，將公共服務(wù)的供給與居民的公共需求密切銜接，使經(jīng)濟發(fā)展成果惠及民眾，切實提高居民生活水平。

3.延長評價鏈條，實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督的全過程評價與監(jiān)督。傳統(tǒng)的監(jiān)督機制過于強調(diào)對資金運用結(jié)果的評價，而忽視了對資金運作之前的預(yù)算以及運作過程的監(jiān)督，從而容易忽略或看不到基本公共服務(wù)供給過程中的問題，因此，下一步應(yīng)擴大延長評價的鏈條，將整個資金運作過程納入評價之中，實現(xiàn)從事前預(yù)算、事中運作以及事后決算的全過程評價。

（二）完善公共財政制度事權(quán)責(zé)任

1.合理劃分中央與地方政府在基礎(chǔ)教育中的事權(quán)責(zé)任，中央和省級政府應(yīng)承擔(dān)更多的基礎(chǔ)教育職責(zé)，可以考慮采取“分項目、分比例”及“以中央為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，即將基礎(chǔ)教育保障經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)濟和基建經(jīng)費三部分，其中人員經(jīng)費由中央政府承擔(dān)，公用經(jīng)濟和基建經(jīng)費根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平分別在中央政府、省政府以及縣政府之間進(jìn)行不同比例的分?jǐn)偂?/p>

2.合理劃分中央與地方政府在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的分工。公共衛(wèi)生的區(qū)域外溢性顯著，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，這樣也可擺脫地方政府自有財力的制約；基本醫(yī)療和醫(yī)療保障服務(wù)，應(yīng)由中央和地方聯(lián)合提供，以中央為主。當(dāng)然根據(jù)筆者的測算，城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化不可能一蹴而就，需要分階段增加投入，但中央政府的事權(quán)責(zé)任應(yīng)是必須遵循的基本原則。

3.突出中央政府在基本社會保障服務(wù)中的責(zé)任。目前整體來看，中國社會保障的統(tǒng)籌層次普遍偏低，應(yīng)盡快通過立法等形式，明確中央政府對社會保障的責(zé)任，統(tǒng)一基本社會保障制度安排，并逐漸提到社會保障統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)在全國層次上的統(tǒng)籌。

（三）建立基本公共服務(wù)的需求發(fā)現(xiàn)機制

1.建立起暢通的基本公共服務(wù)需求表達(dá)通道，這是能否準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、識別的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前，居民對基本公共服務(wù)的需求表達(dá)主要有正式與非正式兩種途徑。正式途徑就是直接向基層政府表達(dá)其需求偏好，在正式途徑效果不佳或未被采納之后往往再通過非正式的途徑，即通過向?qū)＜覍W(xué)者和新聞媒體傾訴，甚至通過越級上訪等形式來表達(dá)他們的需求偏好。但總體來說，由于知識結(jié)構(gòu)、信息掌握、認(rèn)知水平以及集體行動與個人收益不對稱等方面的原因，目前中國居民的需求表達(dá)意識還不強烈，正式與非正式表達(dá)途徑中的諸多問題與困難也往往增加了需求表達(dá)的成本，影響了進(jìn)一步表達(dá)需求的意愿。因此，一方面應(yīng)提高居民的自主意識，特別是要加強農(nóng)民代表在農(nóng)村公共 服務(wù)需求偏好表達(dá)的重要作用，使基本公共服務(wù)的真實需求能夠從正式途徑中得到準(zhǔn)確、完整、及時地表達(dá)，另一方面應(yīng)完善整頓現(xiàn)有的正式與非正式表達(dá)途徑，加強政府部門、專家學(xué)者和新聞媒體對基本公共服務(wù)需求表達(dá)的關(guān)注力度，降低需求表達(dá)的成本，提高需求表達(dá)的效率。

2.建立基本公共服務(wù)的需求偏好甄別機制。需要注意的是，注重對需求偏好的表達(dá)和發(fā)現(xiàn)并不意味著完全根據(jù)居民的需求進(jìn)行供給，由于單個消費者對基本公共服務(wù)的需求偏好往往摻雜一些非公共利益因素，因此，在基本公共服務(wù)的需求偏好通過正式與非正式途徑表達(dá)以后，政府的主要職責(zé)就是要通過實地調(diào)查、專題訪問、個別訪談等途徑對已經(jīng)表達(dá)的需求偏好進(jìn)行甄別，其中主要是識別真實需求，剔除夸大的或不真實的需求。只有真實需求才能成為政府下一步進(jìn)行供給決策的依據(jù)，也只有這樣才能實現(xiàn)基本公共服務(wù)供需的均衡。

3.建立科學(xué)合理的基本公共服務(wù)偏好匯總機制。由于基本公共服務(wù)供給是一個集體選擇行為，因此，在甄別出真實需求之后，必須對總體的需求偏好進(jìn)行匯總。由于不同居民對不同的公共服務(wù)有不同的需求，而且即使對同一種公共服務(wù)也往往會有不同的偏好強度，因此，基本公共服務(wù)的需求偏好匯總實際上就是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平，分別針對不同類型的公共服務(wù)需求以及同類公共服務(wù)不同強度的偏好賦予不同的權(quán)重，將其加總后得到的基本公共服務(wù)需求輕重緩急的順序，而這個順序正是政府進(jìn)行基本公共服務(wù)供給決策的最終依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化研究》樊麗明 著，經(jīng)濟科學(xué)出版社2015年版。

[2] 《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化制度創(chuàng)新研究》趙強社 著，中國農(nóng)業(yè)出版社2010年版。

作者簡介：

齊西鵬，男，漢族，山東省鄄城縣人，1978年7月生—，西安理工大學(xué)碩士研究生，研究方向：行政管理山東省菏澤市委黨校行政管理教研室講師。

何保東，男，漢族，山東省定陶區(qū)人，1969年3月生—，山東大學(xué)法學(xué)碩士，研究方向：行政管理，山東省菏澤市委黨校行政管理教研室副教授。