地方政府債券與國庫現金管理的協同路徑

馬月勤 馬云鵬

摘要：地方政府債務是調節宏觀經濟的重要工具之一，為我國經濟的持續發展及社會的穩定做出了突出的貢獻。與此同時，由于我國地方政府發行管理經驗不足，地方債券籌集的資金長期存放于國庫，資金未能得到高效利用，嚴重制約了債券市場作用的發揮，引起了相關政府的高度重視，這也就對國庫現金管理提出了更高的要求。

關鍵詞：債券發行；國庫現金管理；債券市場

一、地方政府債券發行與國庫現金管理協同的重要性

（一）緩解地方政府的償債壓力，完善地方政府融資機制

地方政府債券發行與國庫現金管理協同有利于優化債務結構，建立規范的地方政府融資機制。一方面，地方政府債券發行換優化了債務結構，降低了地方政府的財政付息壓力，緩解了資金流動性緊張問題，也避免了地方政府出現大范圍債務違約風險發生的概率。另一方面，通過實行地方政府債券發行，政府不再需要為平臺企業進行擔保和兜底，平臺企業產生的資金借貸由其經營性收入進行還本付息，而地方政府則通過債券市場為其融資，從而理清了銀行、政府和平臺企業及投資者之間的關系，使市場真正發揮資源配置的基礎作用。

（二）優化商業銀行資產結構，降低金融機構資金風險

地方政府債券發行能有效的調整金融機構的資產結構。一方面，地方政府債券發行使得金融機構低風險低利率的資產增多，高風險高利率的資產減少，降低了銀行等金融機構的不良資產數量。另一方面，商業銀行可用地方政府債券作為抵押，直接從財政部或者央行等機構取得貸款資金，此種方式不僅降低了商業銀行的貸款成本，而且也加大了地方政府債券的流動性，還能避免商業銀行因占用現金頭寸而對其他融資主體而產生的擠出效應。

二、地方政府債券發行與國庫現金管理存在的問題

（一）債券發行與現金管理協調難度較大

地方政府債券發行與國庫現金管理協同發揮作用需要多部門的協調，但調成本都較大。一是地方政府債券發行與國庫現金管理監管主體不統一。二是地方政府債券發行與國庫現金管理的協調配合作用缺乏制度保障，有關地方政府債券管理與國庫現金管理法律法規沒有形成完整體系，實際工作中相關主體各自為政。

（二）地方政府債券發行管理不完善

地方政府的信息披露機制不完善，無法實現信息及時共享，一是地方財政的透明度較低，財政中還存在一定的預算軟約束問題。地方政府債券發行進展情況未能向人民銀行、銀監會、相關金融機構及公眾及時、準確完整地進行披露，導致債券資金使用缺乏有效的監督。二是財稅庫銀缺乏有效的溝通交流機制。地方政府債券發行與國庫現金流量管理涉及相關主體廣泛，缺乏有效的溝通聯系機制，致使地方債券管理缺乏全面管理。

（三）國庫現金流量管理水平有待提高

一是地方國庫資金不集中，影響預測的完整性。地方政府的資金分散于各市、區、縣級國庫，各級國庫資金又分屬于各級別財政機構支配。國庫資金使用的不集中導致了地方國庫機構資金規模受到限制，地方國庫收支現狀不能完整反映，地方政府的宏觀調控效力削弱，影響了現金流預測的整體效應。二是國庫與財政、稅務等相關部門缺乏完整有效的溝通機制，由于國庫掌握的信息資料不夠全面，導致對用款計劃、財政預算進度、稅收等方面缺乏足夠準確的信息，直接影響預測的準確度。

三、地方政府債券發行與國庫現金管理的協調路徑

（一）建立健全政府債券的信息披露機制。進一步推進以地方政府資產負債綜合財務報告制度為基礎的政府信息披露制度建設，提高政府財政預決算報告、審計報告披露的及時性，加強債券市場的透明度。

（二）建立健全政府債務管理信息系統。科學管理地方政府債務，統一債務的統計口徑。編制地方政府債務預算，實時監控地方政府融資平臺的預算管理。完善地方政府債務信息的披露制度，建立地方政府債務信息的專門管理部門，對債務風險進行動態的反饋和跟蹤。

（三）建立財稅庫銀信息溝通機制。明晰部門信息報告職責，建立財政、稅務、海關、集中支付代理銀行等大額提前報告制度。加強與各相關部門的信息交流，盡可能獲取更多現金流信息，如財政預算執行進度、用款計劃、債務發行計劃和債務償還合同等。

（二）加強機構管理，完善法規體系

發揮市場在資源配置中的決定性作用與政府的重要性作用。強化制度約束，適當借助中央政府的行政權力，在短期內對地方政府債券發行和管理行為進行適當行政干預和規范。從長期角度來說，中央政府應從根本上解決政府的預算軟約束問題，為地方政府債券的發行管理提供穩定安全的市場環境。一是建立健全地方政府債務管理的法律法規。法律法規應當對地方政府的債務規模、舉債方式和范圍進行具體規定，對行政部門的審批和監督權進行界定。二是完善地方財稅體制，加強預算編制和執行管理。

加強預算編制和執行管理建議強化地方部門預算編制的科學性、準確性和完整性，建立健全完備、系統的項目庫，同時建立預算支出執行責任制，嚴格用款計劃管理，使各級預算支出執行能夠更加均衡，保障國庫現金流預測的可預見性和規律性。

（三）改善地方國庫現金流量預測工作，提高資金利用效率

1.實現地方國庫現金流量預測的日常化和滾動化。地方國庫現金流量預測要不再局限于完成年中和年末的報告，強化國庫現金流量日常監測和分析工作，及時獲取每月資金的入庫、出庫情況和庫存余額波動情況要，實現國庫現金流量預測日常化。每月總結上月預測工作開展情況，保持預測工作的連續性，不斷總結預測工作經驗，完善預測工作方法，形成系統有效的預測誤差修正機制，不斷提升國庫現金流量預測水平。

2.進一步完善現有國庫信息系統。在現有國庫TCBS、TIPS、TIMS系統的基礎上，建議著力研究開發國庫現金流量預測系統，將國庫現金流量產生的歷史數據、收支分類計劃、宏觀金融數據等信息收集并納入到該系統中來，形成國庫現金流量數據庫，能夠使國庫現金流量及其分類流量得到實時監測，提高國庫現金流量預測的信息化和自動化程度，推進地方國庫現金流量工作的高效性、規范性建設。

3.提高地方國庫現金流量預測人員的專業化水平。一是選取具備統計專業能力并且熟悉國庫業務工作人員進行重點培養，為國庫現金流量預測崗位組建更加專業的隊伍；二是建議上級國庫部門對在崗預測人員加大培訓力度，提高其預測工作的專業能力，并要充分提供各地方國庫間在崗預測人員相互學習交流的機會，相互吸取經驗。