淺談北京長城國家公園體制試點

文/龔雪琴 趙云龍 張龍

2 015年1月，國家發展和改革委員會等13部委下發《關于印發建立國家公園體制試點方案的通知》（發改社會〔2015〕171號），明確在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國家公園體制試點。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，也是推進生態文明建設的重要舉措。黨的十九大報告提出：國家公園體制試點積極推進，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

目前我國現有自然和文化遺產保護地體系發展受到多方限制，主要表現在：缺乏頂層設計，多部門分散管理；全民所有自然資源資產所有權人不到位；中央地方事權關系不清；支出責任不匹配等問題。國家公園體制建設的提出有助于加快建設生態文明制度，推動我國保護地管理體制改革，實現重要的自然生態系統和珍貴的文化自然遺產資源“國家所有、全民共享、世代傳承”。國家公園體制建設的根本宗旨是必須始終堅持生態保護第一原則，將自然生態系統和自然文化遺產保護放在第一位，所有工作都要最大限度地服務和服從于保護。中國是幾千年的文明古國，文化歷史悠久，自古崇尚天人合一，自然與人文的融合程度較高，中國建立國家公園體制更應該立足實際國情，保護最有中國代表性的自然生態系統、自然遺產以及不可分割的人文歷史遺存。

一、試點區選址思路和原則

（一）選址思路

按照國家相關部委開展國家公園體制試點工作的具體要求，結合北京市自然資源和人文資源現狀、特點以及全市保護地發展情況，提出北京市以長城資源為依托，以探索人文資源和自然資源綜合保護為特色的國家公園體制試點選址思路。

（二）選址原則

1.代表性原則

在北京的自然資源與人文資源中，長城具有極強的代表性。長城作為地理特征，不僅體現了氣候的邊界，也體現了文明的邊界，記錄了文明的沖突和交融，是人類自然活動產物的杰出代表。長城反映了古代勞動人民的智慧，被譽為中華民族偉大力量的象征，是中華文明和文化的杰出代表。

2.典型性原則

北京市長城總長約600公里，基本分布在植被條件較好的西部和北部山區，在門頭溝、昌平、平谷、懷柔、密云、延慶區均有分布。長城沿線是北京市人文資源和自然資源交錯分布的典型區域。存在有多種森林公園、風景名勝區等保護地類型。保護地范圍交叉重疊、多頭管理的情況比較普遍，是我國保護地建設中資源交錯分布、范圍交叉重疊、多頭管理、碎片化管理的典型樣本。長期以來，圍繞著長城本體的保護工作，長城周邊的自然資源保護和自然生態的恢復也得以加強，成為以人文資源保護帶動自然資源保護的典型樣本。

3.可行性原則

長期以來，作為中華民族的象征，長城一直是黨和國家接待外國元首和其他重要客人的重要場所，國家和北京市也一直高度重視長城的保護和管理工作，為長城保護奠定了重要政治基礎；《保護世界文化和自然遺產公約》、《長城保護條例》等對長城保護提出了明確的目標和要求，為長城保護提供了制度保障；八達嶺——十三陵國家級風景名勝區等一批以長城為基礎的保護地的建設，為長城保護提供了實踐基礎。總體上，北京市長城相關區域的資源保護工作具有較好的基礎，但是仍然面臨管理機構多，資源管理破碎化等現象，以此為基礎開展國家公園體制試點工作，探索管理機制、保護模式和利用模式，具有較高的可行性。

4.示范性原則

全國歷代長城總長度為21196.18公里，分布于北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海等15個省市區。北京市圍繞長城開展國家公園體制試點工作，對其它省市區的相關保護工作能起到一定的示范性作用。同時，資源交錯分布的現象在全國保護地建設中普遍存在，是造成各類保護地保護范圍交叉重疊的主要原因，以長城為核心資源，探索自然資源和人文資源綜合保護的新模式，對于資源的統一保護工作，具有很強的示范性。

二、試點區域選擇

綜合考察北京市的長城資源，以八達嶺長城、居庸關長城、黃花城水長城、慕田峪長城、古北口長城和司馬臺長城最具代表性，保護地的建設也更為成熟。以此為依托結合周邊的其它保護地形成長城國家公園，將有效改善北京西部和北部山區的自然生態環境。遠期可以以現有保護地為基礎，將國家公園保護范圍沿長城展開，在北京西部和北部山區，形成數公里寬的帶狀北京長城國家公園。

試點區域的選擇旨在保護人文資源的同時，帶動自然資源的保護與建設，增強自然與人文資源的結合度，達到人文與自然資源協調發展的目標。八達嶺林場位于萬里長城主要關口——居庸關和八達嶺關之間，同時也是首都西北交通要道京張公路和京包鐵路的必經之地。八達嶺林場基本處于山區，東北部毗鄰延慶區，南連昌平區，西部與河北省懷來縣接壤，總面積29.40平方公里（4.4萬畝），現林木綠化率達94.52%，森林覆蓋率達57%（山坡灌木林不計入森林面積），最高峰海拔1238米，分布有植物539種，動物158種，為中國首家通過FSC國際認證的生態公益林區，是北京地區森林垂直譜系分布比較完整和典型的地區之一。依托八達嶺長城世界文化遺產，八達嶺林場自然資源得以很好的保護和發展。因此試點區以長城為核心的人文資源保護，整合周邊各類保護地，形成統一完整的生態系統，具備以人文資源保護帶動自然資源保護的代表性和典型性。

北京國家公園試點區以八達嶺——十三陵風景名勝區（延慶部分）邊界為基礎，總面積59.91平方公里。試點范圍內涉及政府單位及國家企業4個、5個管理機構、9個農村社區、14個社會組織，另外還涉及鐵路部門單位等。區域內現有世界人類文化遺產1處（八達嶺長城）、全國重點文物保護單位1處（京張鐵路南口段至八達嶺段）、市級和區級重點文物保護單位20處、國家重點保護野生動植物30種以上。試點區長城得到了較好保護，八達嶺林場森林覆蓋率由成立之初的4%達到了目前的57%，但還存在一些問題和不足：一是各類保護對象空間交叉重疊，多頭管理、碎片化管理問題較為突出；二是資源保護力度仍需進一步加強；三是資源利用單一、不均衡。

三、總體要求

1.指導思想。牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，尊重自然、順應自然、保護自然，以八達嶺長城世界文化遺產和溫帶森林生態系統保護為重點，實現“五個轉變”，兼顧區域經濟社會的可持續發展和自然文化資源的可持續利用，推動建立高效、統一、規范的管理體制，實現由多頭管理向市級垂直管理體制的轉變；推動建立長城防御體系與周邊自然資源統一保護機制，實現資源分類保護向系統保護的轉變；推動建立試點區旅游資源統籌發展機制，在保護自然生態和文化遺產原真性、完整性的前提下，實現由登長城的點上游覽向長城防御體系的面上游覽轉變；推動建立社區發展與資源保護協調機制，實現社區居民由吃長城資源飯向保護長城資源實現更好發展轉變；推動建立資金投入穩定增長機制，實現管護資金由單一來源向政府主導、社會參與轉變。

2.試點目標。近期，組建統一規范的管理機構，探索建立分區、分類、分級的資源保護制度、穩定的資金保障機制、可持續的社區發展模式，實現試點區內經營性資產特許經營；遠期，逐步整合門頭溝、昌平、平谷、懷柔、密云、延慶區域內的長城資源，形成以長城防御體系及周邊自然生態系統保護為核心的“北京長城國家公園”。

3.基本原則。堅持保護優先，堅持問題導向，堅持創新驅動，堅持以人為本，堅持統籌兼顧，堅持循序漸進。

四、管理機構

總體上，按照一個保護地、一塊牌子、一個管理機構的要求，組建北京八達嶺國家公園體制試點區管理委員會（以下簡稱管委會）。試點期間，管委會領導班子由市里選派，根據需要從市有關部門和延慶區抽調部分工作人員。按照“先改后合，平穩過渡”的原則，以八達嶺林場和八達嶺特區辦事處為基礎，分步推進試點區改革，妥善安排現有人員。

五、資源保護

1.全面加強試點區資源保護。按照分區、分類、分級的原則，統籌編制保護規劃，實現各類資源的系統保護。

2.統籌試點區土地資源管理。初步考慮，以土地資源確權登記為基礎，對于長城文物保護范圍內的集體土地，以流轉、租用等方式交由管委會統一管理，加大保護力度。對于長城周邊建設控制地帶內的集體土地，由管委會與集體經濟組織（村民）通過統一規劃、資源共管、經濟補償，實現區域內土地資源的統一有效管理。

六、資金管理

實行收支兩條線制度，試點區門票、特許經營費用等收入統一上繳市財政，支出納入市級部門預算管理，由市財政統籌安排。建立多元化投入機制，在積極申請中央資金支持、加大市級投入的基礎上，通過建立國家公園基金會等途徑，吸收社會捐贈資金。

七、區域發展

1.特許經營。在保護優先的前提下，由管委會制定特許經營標準，對試點區的經營性資產和服務實行特許經營。

存量：對于試點區內現有符合發展方向的企業，給予一定的特許經營期限。期滿后，由管委會根據評估情況再行授予特許經營權。對其他企業，逐步協商退出。

增量：嚴控增量，對試點區范圍內符合規劃、少量必要的新增經營性資產與服務，采用公開招標的方式確定特許經營者。

2.社區發展。堅持社區發展定位與國家公園總體規劃定位相匹配，堅持社區經濟發展服從長城保護、生態保護，堅持社區發展規模與資源環境容量相協調，通過創新社區發展模式，最大限度地實現國家公園與社區利益共享，保障社區合法權益。試點區內村莊行政區劃不變，八達嶺鎮政府對試點區內村莊管理權限不變，創新社區發展模式，實現國家公園與社區發展互動雙贏。