江西省完善公路建設四項管理制度實踐探索

文/樊友偉 肖敏

為適應市場經濟形勢、公路建設行業投融資方式、從業主體組織形式等的變化，交通運輸部于2015年發布了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》（交公路發﹝2015﹞54號）（以下簡稱《若干意見》），部署開展公路建設管理體制改革，其中最核心的內容就是完善公路建設管理四項制度，即項目法人責任制、工程監理制、招標投標制和合同管理制。本文歸納總結了這四項制度實施的現狀、存在的問題及改進措施，并對江西省近年來完善四項制度的實踐探索經驗進行闡述。

一、改革背景與四項制度現狀

公路是基礎設施的主要類型之一，是國家經濟和社會發展的重要基礎。改革開放后我國公路建設成就顯著，至2016年末高速公路里程已突破13萬公里，躍居世界第一。但隨著市場經濟形勢、公路建設行業投融資方式、從業主體組織形式等的變化，公路建設管理的一些具體做法不再適宜、制度實施局部不暢，需要對公路建設管理的方式、方法和手段進行變革和更新。公路建設管理依賴的核心制度有四項，存在以下問題。（見右表）

四項制度存在的問題

二、落實項目法人責任制的實踐探索

為落實項目法人責任制，江西省分別制定和頒布一系列關于項目法人責任制、項目建設管理的管理辦法，在實踐中探索促進項目法人責任制實施的具體措施。

（一）明確項目法人地位，落實項目法人主體

江西省通過試點改革，明確了江西省高速投資集團、江西公路開發公司、贛粵高速公路公司、贛州高速公路公司等企事業單位為項目法人，項目辦為項目法人派出的項目建設管理機構。另外，針對部分項目法人力量不足的情況，江西省還積極推廣實行專業代建管理。實踐過程中，江西省不再區分項目建設管理法人與出資人，兩個角色統一由項目法人承擔，進一步明確了項目法人主體，確立了項目法人地位，有效落實了項目法人責任制。

（二）立足于完善項目建設管理機構建設，強化項目法人管理能力

一是明確項目建設管理機構的地位。進一步明確是“項目建設管理機構”代表項目法人完成了項目建設管理工作。項目法人通過授權或委托組建項目建設管理機構，法人責任并不產生“轉移”，項目建設管理機構并不承擔法人獨有的民事主體責任。

二是完善項目建設管理機構的相關規定。制定了高速公路項目建設管理機構設置和人員配備標準，要求項目法人在報送項目設計文件時，將項目建設管理機構相關資料作為文件的組成內容一并上報。

三是建立對項目建設管理機構的考核機制。對建設項目的基本建設程序及法律法規執行情況、建設管理人員資格、質量安全進度環保的目標管理、合同管理、財務管理、廉政建設、信用等級評價、信息化管理及工程資料等進行定期考核，考核結果通報項目法人，對于建設管理能力不足的項目建設管理機構，督促項目法人對項目建設管理機構及其工作人員進行整改完善。

三、改革工程監理制的實踐探索

在改革工程監理制方面，江西省先行先試，銳意創新，從2011年井睦高速公路項目實行項目管理與工程監理一體化，撫吉高速采取代建+總監辦管理模式，到昌寧、昌栗高速公路實行代建+駐地監理招標模式，到寧安試點“代建加監理一體化”和“房建工程設計＋施工監理一體化模式”、上萬高速公路項目試點“改進的傳統模式”，取得了明顯成效。

（一）明確監理定位，改進監理職責，優化監理工作內容，解決監理該做哪些事情及監理的事情誰來做的問題

一是明確監理定位。監理定位為業主的受托方，不作為獨立的第三方,監理接受項目法人委托按照合同約定對項目法人負責。

二是厘清監理職責。從合同層面明確了監理與項目法人的工作界面與責任，恢復監理作為工程項目管理的本質屬性。

三是創新監理工作方式。突出監理事前方案審查、事中程序控制和事后驗收評定的職責，精簡工作用表和工作流程，對檢測及頻率、旁站部位以及重點巡視部位做出了具體規定，監理的主要工作方式由旁站改為巡視。例如將項目巡查“每天對每道工序的巡視應不少于1次”改為“各分項工程的每道工序的巡查應不少于1次”；將抽檢的頻率要求改為“按合同文件規定的頻率”。針對隱蔽工程、關鍵工序等實行影像監理，影像資料清晰記錄樁號、部位、檢查人員及數據等信息，體現施工前、中、后三種狀態。

四是完善監理工作機制。全面推行總監負責制，由總監全面負責總監辦的管理和工程項目的監理工作，并承擔相應的法律責任。

（二）引導監理企業多向轉型，解決監理市場健康可持續發展的問題

監理的本質屬性是業主的項目管理委托服務方，其定位不應局限于施工現場的質量安全管理。江西省通過試點改革，積極引導監理企業向工程代建、全過程咨詢企業轉型。以江西交通咨詢公司為例，鼓勵其在開展傳統監理業務的同時，逐步向代建、咨詢等方向發展，公司代建、咨詢等非傳統監理業務已占公司總體業務比重的50%以上，逐漸具備全過程咨詢能力，全國影響力增大，2017年被中國交通建設監理協會評為十家品牌監理企業之一。隨著“監理+”的新方式越來越多地出現在不同建設管理模式的項目上，這種以市場需求為導向的監理企業業務承攬方式，充分發揮了監理的技術咨詢優勢，實現了企業業務多元化、人才多樣化，逐步轉型后的監理企業充滿了活力。

四、完善招標投標制的實踐探索

通過頒布一系列關于招投標管理、電子化招投標、信用評價等的管理辦法，在實踐中探索完善招標投標制的具體措施。

（一）完善制度設計，規范政府和招投標行為

一是2014年以來，江西省陸續出臺了《關于規范省交通重點工程招標投標監督工作的通知》等10項招投標管理制度，加強了制度建設，規范了政府行為。

二是取消了江西省交通重點工程招投標監督小組審議制度，政府不再審批招標限價、工程量清單和評標結果，將開標、評標、定標等原屬于招標人的權力還給招標人。

三是改革資格審查和評標方法，推行資格后審合格制的資格審查方法、合理低價法的評標方法和二次開標方式。

（二）大力推行電子招標，保障“公平、公正、公開”

江西省在公路工程施工招標領域全面推行公路工程電子招標，全程網上交易，提高了招標的透明度、誠信度，提高了招標效率。目前電子招標橫向已覆蓋公路主體工程和所有附屬工程，縱向已布設至省、市、縣三級公共資源交易中心。截至2017年10月，電子招標的項目達到2654個，交易總金額1543億元。

（三）加強政府監管，嚴懲招標投標違法違規行為

對投標人行賄行為實行一票否決；嚴厲打擊懲處招標投標弄虛作假行為，凡查實存在弄虛作假騙取中標的企業，取消中標資格，情節嚴重的信用等級定為D級，兩年內不得在江西交通建設市場投標；嚴厲打擊圍標、串標行為；嚴懲出借資質投標行為和評標專家違規行為。

（四）運用信用評價結果，探索“擇優”機制

招標過程中將施工企業信用評價結果與其招標投標活動掛鉤，嚴格獎優罰劣。

五、強化合同管理制的實踐探索

為強化合同管理制度，江西省通過頒布一系列關于合同管理、設計變更管理、分包管理等方面的管理辦法，在實踐中探索強化合同管理制實施的具體措施。

（一）完善合同體系建設

一是江西省交通主管部門做好頂層設計，出臺《江西省公路工程設計變更管理辦法》、《江西省公路工程施工分包實施細則》等文件，完善合同制定依據，明確政府作為合同管理的監管方的定位。

二是將項目限價、工程量清單、一般設計變更等審批權限下放交還項目法人，明確項目法人和項目建設管理機構的合同管理主體地位。

三是出臺了《江西省公路工程專用合同條款》等一系列合同管理規章制度，強化了各方的法律意識。

四是通過設計與項目法人各自編制合同控制價進行對比、與多個類似工程造價對比等手段，合理控制了招標限價。引入第三方變更審查機制，提升了合同管理的專業化水平，項目變更總體控制在2%左右。

（二）強化合同履約執行

一是通過細化合同違約扣分細目，加大違約扣分力度，強調信用記錄和應用，促進了合同履約效果提升，完善了信用評價規則。

二是通過違約處罰、約見法人等方式，加大合同違規查處力度，提高違約成本，強化履約意識，違約處罰金額明顯下降，履約率明顯提升。

三是通過實行管理目標風險金制度，以考核激勵促進合同雙方履約，強化了合同的執行。

六、結束語

本文在解讀公路建設四項制度存在問題的基礎上，從落實項目法人責任制、改革工程監理制、完善招標投標制、強化合同管理制四個方面總結歸納了江西省近年來在完善公路建設管理四項制度的實踐探索經驗，以期為暫未試點公路建設管理體制改革試點的區域提供參考。