鄉村振興戰略應與新型城鎮化同步推進

蔡繼明

鄉村振興戰略是中共十九大報告提出的七個發展戰略之一，雖然其它六個發展戰略中沒有中共十八大以來強調的新型城鎮化戰略，但其中的區域協調發展戰略首先要解決的無疑是城鄉協調發展問題。所以，鄉村振興戰略必須與新型城鎮化戰略同步實施，才能取得預期效果。

“三農問題”的核心

“三農問題”始終是全黨工作的重中之重，其核心是農村人地矛盾。我國城鄉居民人均收入的差距近幾年雖有所降低，但很大一部分是農民工的務工收入所做的貢獻。我國現有2.8億農民工，至少一半被算作城鎮常住人口，他們的收入平均在3000元以上，如果把他們的收入算在城鎮居民里面，城鄉居民收入差距是擴大的。而實際上，農民工寄回或帶回家去的收入也被算作農村居民收入了，這樣，城鄉居民收入差距就縮小了。

另外，盡管到2020年扶貧攻堅任務會如期完成，但目前貧困線是以2011年2300元不變價為基準，2016年約為3000元，按購買力平價計算，約為每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標準。考慮到2020年實現全面小康，我國將成為中等偏上收入國家，若參照2.5美元/人/天的較高貧困標準，貧困人口規模將改變。所以說，農村扶貧脫貧永遠在路上。

農村貧困的根本原因是農業勞動生產率過低。從我國人口與產業結構的失衡看，第一產業即農業的增加值只占GDP的8.6%，但農村人口按常住人口算還有42.65%，按戶籍人口還有58.8%，至少1/3的勞動人口還在農村就業。這說明農業勞動生產率遠低于第三、第二產業。

我國的糧食單產，以2014年為例，按實際耕地面積計算為440公斤，只及氣候生產潛力相近的日本、荷蘭1960年代初中期，英國、法國、韓國1970年中期，以及德國1980年代中期，美國1990年代初期的水平，也只相當于中國農業大學提出的單產潛力的36%。以農業就業人數和農業增加值來衡量，我國的農業勞動生產率只及2006年高收入國家的9.9%，歐元區國家的11.8%，日本的14.4%，美國的41%。

要解決“三農問題”，一定要提高農業勞動生產率，而農業勞動生產率低的原因是人地矛盾。我國農村的農地經營均額異常狹小，20億畝耕地由2.2億農戶一平分，大概每戶8.7畝，這在世界上屬于超小規模。和超大規模的澳大利亞相比是1∶7043，和大規模的加拿大比是1∶563，和中等規模的歐盟相比是1∶56，和小規模的日本比是1∶10。解決“三農問題”，根本出路是加快城市化，減少農民，讓人口從農業就業轉變為非農業就業，從農村居民轉變為城市居民。

鄉村振興戰略與過去的新農村建設戰略有所不同。前者更強調要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”，深化產權制度改革，保障農民財產權益，尤其是最后一點，發展多種形式適度規模經營。如前所述，當前農村戶均8.7畝地，目前達到50畝以上的農戶，全國只有350萬，戶均100畝。日本的農戶已達到平均100畝的水平。我們若要達到這一適度規模，只需留下2000萬農戶足矣。這在短期內雖然不可能，但應成為長期努力的目標和方向。因此，鄉村振興戰略一定要與新型城鎮化戰略同步實施。

如何同步推進

雖然2017年我國常住人口城鎮化率已達58.52%，但這個速度并不能說很高。從絕對水平看，目前我國按常住人口計算的城鎮化率與全球平均水平大致相當，但低于美國82.9%、德國74.2%、日本92.3%、俄羅斯74.2%、巴西85.1%、南非62.9%的水平。從相對發展速度看，我國近40年處在城鎮化率從30%到70%的世界城鎮化加速期，我們不能用加速期的速度與處在城鎮化率30%以前的慢速期國家相比。

目前，常住人口和戶籍人口的城鎮化率相差16個百分點，這就是2.2億農民工及其家屬，他們是被城鎮化的，在醫療、就業、教育、社會保障以及住房等方面尚未真正享受到城鎮戶籍人口的待遇。另外，我國的城市化率是低于城鎮化率的，如果從城鎮人口中扣除2.2億鎮民，城市化率只有42.4%。

從制度層面看，影響城市化進程和鄉村振興與發展的根本原因，是對人口與土地的空間配置仍未充分讓市場起決定性作用。因此，要同步推進鄉村振興和新型城鎮化，就要按照中共十八屆三中全會的精神，讓市場充分發揮決定性作用，建議主要從以下四個方面入手：

第一，放寬乃至取消特大超大城市人口規模限制，提升我國城市化整體水平。根據聯合國公布的數據，近60年來世界城市化的發展都是人口在向特大、超大城市集中。從我國2016年的數據可以看出，年度進城務工農民的數量在減少。2000年以來，城市化速率出現下降趨勢，這會影響到工業化階段的最后完成和2035年基本現代化，以及2050年全面現代化的實現。實際上，無論是從作為世界上人口最大的國家，還是從工業化進程與經濟發展的階段看，我國的特大超大城市都還不夠多，不夠大，還有發展空間。諸如北上廣深等這些特大超大城市有著比較完善的公共服務和城市基礎設施，第三產業比較發達，應該將更多的土地資源和財政資源向它們傾斜，讓它們為城市化整體水平的提升做出更大貢獻。

第二，發揮市場的決定作用，優化人口和土地空間配置。土地資源的配置同樣要由市場來決定。當前，我國東西部之間存在人口和土地資源的錯配。建議有關部門遵循市場規律和人口流向，使新增城鎮建設用地的供給更多地向特大超大城市傾斜，從而優化城鄉人口與土地的空間配置。

第三，深化征地制度改革。嚴格按照公共利益原則縮小國家征地范圍，允許農村集體建設用地特別是宅基地在符合城鄉統一規劃的前提下自主進入市場，以滿足城市發展中非公益性用地的需要，同時增加城市住宅用地的供給，有效遏制房價上升，降低農民工進城落戶的門檻。

第四，推進農村產權制度改革，加快承包地流轉。要建立農村承包地有償轉讓和退出機制，不強迫進城落戶農民放棄農地承包權，對于已進城落戶的農民主動放棄承包經營權的行為也不應禁止。要擴大承包經營流轉范圍，把農村集體經濟組織建設成產權明晰、自主經營、開放競爭的市場經濟主體。要消除阻礙工商資本下鄉的障礙，實現城鄉之間資源的雙向流動，實現農戶土地規模經營，為農業現代化創造條件。

（作者系第十三屆全國人大財經委委員，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）