基于四川震情的市縣地震應急管理培訓工作體系研究

楊璐遙，葉肇恒，宴金旭，劉 楊

(四川省地震局，四川 成都 610200)

市縣級政府作為負責抗震救災工作的最前沿一級機構，是地震災害的直接面對者和應對者，市縣政府地震應急管理能力的高低直接關系到地震災害應急救援的成效。根據《中華人民共和國突發事件應對法》第二十五條規定：“縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發事件職責的工作人員定期進行培訓。”因此，切實加強基層各類群體地震應急處置能力培訓，對提高基層地震應急管理部門人員水平，維護社會和諧穩定，具有十分重要的意義。近年來，為提升領導干部和應急管理人員的應急管理水平和應急處置能力，四川省各地市縣政府逐步加強了對地震應急管理培訓工作的重視程度，部分地區還將地震應急培訓列入常態化工作。但縱覽四川省市縣地震應急管理培訓工作現狀，仍然存在著應急管理組織能力有限、培訓體系不健全、配套建設不齊全等問題。

1 市縣地震應急管理培訓工作的必要性與迫切性

1.1 震情的需要

四川地處南北地震帶中段，是全國多地震省份之一。四川地震活動主要有五個特點：①地震多。根據四川地震區域臺網目錄統計，四川省內自2008年5月12日汶川地震以來，截至2017年11月31日，發生Ms2.0級及以上有感地震4萬余次。另外，自地震現場災害調查實施以來，四川境內共發生5級以上地震32次，其中37.5%發生在川滇交界東部地區(葉肇恒等,2017)。②分布廣。強震活動區域達38萬平方公里，占全省總面積的78.2%，其中，21個市州有13個市州位于地震重點監視防御區，183個區市縣有131個處于7度區，西昌、康定兩市更是處于9度區。③頻度高。據四川地震區域臺網目錄統計，新中國成立以來，四川平均每年發生5級以上地震2.2次，平均不到3年發生1次6級以上地震，平均10年就要發生1次7級以上地震(見圖1)。④強度大。根據四川地震區域臺網目錄統計，從公元624年至2017年8月初，四川共計發生6級以上地震82次，其中6.0～6.9級60次，7.0～7.9級21次，8.0級1次，最大為汶川8.0級特大地震，如圖2。⑤損失重。新中國成立以來，四川因地震災害直接經濟損失近萬億，死亡人數近10萬。高頻和多強震的震情形式，對縣市地震應急管理工作提出了更高要求。

圖1 四川省6級以上地震分布圖(圖片來源：四川省地震局)

圖2 四川歷年6級以上地震次數

1.2 市縣地震應急管理工作的迫切需要

市縣地震應急管理能力亟待提升。近年汶川等多次重特大地震應急工作實踐表明，地震發生后，震中縣域及周邊縣域遭受到不同程度的破壞，災區市縣政府積極響應，投身抗震救災工作，有效地減輕了地震災害帶來的損失。但是，在抗震救災實際工作中，災區市縣政府暴露出來的應急預案可操作性不強、應急協調聯動機制不完善等問題依然突出，以致抗震救災工作中政府、部門、單位以及參與救災的各類群體仍然需要提升協調水平，最大限度地發揮應有的抗震救災效果。如在汶川地震發生后的早期階段，由于對災情形勢認識不足、災情信息獲取不暢、各單位之間的協調不夠充分，導致救災工作重點不突出、志愿者和救援力量分配不均，影響了救災工作的開展和應急救援效率。因此，做好市縣地震應急管理培訓工作，提升基層政府和部門地震應急管理者的業務能力和專業素質，具有重要的現實意義和緊迫性。

一方面，作為基層的市縣應急管理干部，突發地震災害事件時，往往需要在震后第一時間獨立面對突如其來的災難，具有“第一響應人”的工作特點。他們面對地震災害的獨立應對能力和處置技巧，是決定抗震救災工作成敗的重要環節之一，需要花大力氣做好他們的應急管理培訓工作，切實提升市縣地震應急管理能力。另一方面，市縣應急管理相關工作人員的流動率較高，在實際應急工作中得到的寶貴實踐經驗既難積累也難傳承，況且市縣地震應急管理工作人員多為非專業人員，地震專業知識有限，地震應急管理理論和經驗更是匱乏，亟需進行系統業務培訓。

2 市縣地震應急管理培訓工作的現狀

2.1 市縣地震應急管理培訓工作的總體情況

近年來，四川省各市縣政府加強了自身的地震應急管理培訓工作，堅持理論與實踐相結合，堅持“走出去”和“引進來”的人才培養策略，在一定程度上增強了地震應急管理人員的災害應對意識應急處置能力，提高了群眾的自救互救能力。

(1)應急管理培訓工作培訓體系方面

就四川省市縣地震應急管理培訓工作而言，其培訓實施單位主要是市縣應急辦及防震減災局，部分市縣行政學院及黨校也開展了相關培訓。市縣應急辦及防震減災局組織開展的地震應急管理培訓的培訓形式主要以“幫帶傳”的方式進行，即市縣領導干部及專業應急管理人員在接受省級及其他單位開展的專業培訓后，結合培訓所學課程與當地實際情況自行組織地震應急管理培訓。2012年到2014年，四川省地震局完成了對四川省21個州市、183個縣市政府分管領導的防震減災與應急管理輪訓，實現對分管縣(市)長防震減災與應急管理培訓的全覆蓋；同時也對市縣防震減災部門負責人進行了業務培訓。2014-2015年，分三期對四川省21個市(州)、160余個縣(市、區)防震減災部門負責人進行了防震減災業務和管理知識培訓。

市縣應急辦及防震減災局開展的培訓其內容涵蓋相關政策法規、地震基礎知識、地震應急基本技能等，培訓對象以市縣政府相關部門領導及地震應急管理人員為主。德陽市人民政府與德國聯邦政府技術減災署、國家行政學院、中國地震應急救援中心聯合舉辦的“第一響應人”培訓，分別對該市市級機關干部、縣市政府機關、學校、社區、志愿者隊伍等開展以演練為主的地震應急管理方面的培訓，2010年至2016年期間，培訓人數4600余人，培訓內容涉及快速響應、群眾疏散、搜索救援、現場急救、與專業隊伍的交接等。

市縣行政學院及黨校組織開展的地震應急管理培訓。上到省級行政學院，下到市縣行政學院及黨校都積極開展應急管理培訓，部分地區也將應急管理納入年度培訓計劃中。市縣行政學院及黨校培訓內容涵蓋四大類突發公共安全事件，內容較寬泛，其中含有專門針對地震應急的系統性培訓較少。培訓對象也主要以市縣領導干部和應急管理人員為主，培訓模式以課堂講授、案例研討為主。

(2)應急管理培訓工作保障體系方面

目前四川省還沒有正式投入運行的地震應急培訓基地，室外訓練工作一般培訓借用消防訓練基地開展。四川省地震局在成都雙流修建了一個省級應急救援專業隊伍訓練基地，除了為專業救援隊伍的應急救援訓練外，還承擔地震應急管理培訓任務。但目前基地建設未完工，還未正式投入使用。在教材上，雖然四川省各市縣在過去一直堅持定期或不定期地開展的應急管理培訓。各次培訓工作的材料大多由授課教師自行準備。在師資上，目前還未建立起專業化的地震應急管理師資團隊，市縣級培訓教師主要是由地震救援實踐經驗或參加過培訓的領導干部和應急管理人員組成。培訓形式主要以傳統的課堂教學為主。

2.2 市縣地震應急管理培訓工作中存在的問題

近年來，四川省市縣地震應急管理培訓工作得到一定程度的發展，但由于市縣地震應急管理培訓工作各項體系尚不健全等因素，仍然存在培訓組織機構不健全、培訓課程不系統不規范、培訓對象覆蓋面窄、培訓方式單一等問題，主要表現在以下幾個方面：

(1)未建立全面的培訓組織體系，社會參與度不高。目前四川省內還沒有專門的地震應急管理培訓機構，市縣地震應急管理培訓以市縣應急辦和防震減災局為主，也較少與其他單位及社會組織和公共部門合作開展培訓工作，培訓規模有限，以致普通群眾、社會組織及企業單位在地震應急管理中的參與度不高。

(2)培訓課程體系不系統，培訓效果不突出。受硬件、軟件設施設備的制約，市縣級地震應急管理培訓規模有限，輻射面窄，培訓對象多為市縣領導干部及相關部門應急管理人員，少有涉及其他基層群體。在培訓內容上，多注重基礎理論知識，教學深度有限。市縣地震應急管理培訓教員多為有相關實踐經驗或培訓經歷的領導及應急管理人員，授課內容由教師自行決定，主要包括地震基礎知識、簡單的救援技能和基本急救知識，偏基礎知識和科普知識，專業性較弱，且缺乏統一的教學規范。在培訓形式上，多以基本理論的教授為主，實操較少。雖然各地也開展了相應的地震應急模擬演練，但是演練形式各異，缺乏規范性，各部門間的協調也難以一致，致使參訓者難以獲得實用的培訓。在培訓評估上，以傳統的結業考試、答辯、報告與總結交流方式為主，未建立培訓效果長期評估機制，對培訓效果進行追蹤與反饋。

3 市縣地震應急管理培訓工作體系思考

市縣級政府作為應急管理工作的基礎執行層面，為了做好本區域地震應急管理培訓工作，既要做好上下單位的聯動工作，又要加強橫向相關部門及社會組織、培訓機構的合作；既要在內容上進行政策法規培訓、地震基礎知識教育、專業知識培訓、操作技能培訓，也要在時間、形式上靈活地堅持理論與實操相結合、堅持課堂教學與情景模擬和桌面推演相結合；同時，要建立完備的培訓軟硬件配套設施，以構建完善的地震應急管理培訓體系。為了提升市縣地震應急管理整體能力，更好地推進基層防災減災救災工作，現結合市縣實際工作和應急管理人員的培訓需求，提出了市縣地震應急管理培訓體系(見圖3)。

圖3 市縣應急管理培訓工作體系框架圖

(1)組織體系

應急管理培訓工作是一項系統性工程，做好市縣地震應急管理培訓工作市縣政府應從主管部門、實施部門、協作部門與單位等方面落實培訓的具體工作和具體職責。從我國的國情和行政體制機制考慮，市縣地震應急管理培訓的主管部門一般為市縣應急辦或防震減災局。在培訓組織形式上，可以采取與有關單位聯辦的形式開展。如聯合當地行政學院、黨校及高校開展地震應急管理培訓；聯合社會組織、培訓機構，優化培訓模式和結構。同時，可以采取上級指導下級、上級帶動下級擴大培訓范圍。先由省級部門培訓為市縣培訓一大批符合基層培訓需要的師資力量，以點帶面，逐步構建出符合市縣地震應急工作需要的梯級培訓體系。同時，建立市縣地震應急管理培訓工作相關規程和制度，規范培訓工作的流程和管理。如果能將市縣領導干部和應急管理人員定期參加地震應急管理培訓作納入領導干部業務培訓的“硬約束”性規定中去，則可使培訓在組織體系上得到進一步的保障。

(2)培訓體系

從地震災情應急機理出發，構建符合市縣地震應急管理培訓需求的培訓體系應從培訓對象、培訓內容、培訓模式、培訓頻率、效果評估等多方面進行考慮。培訓對象方面。不同的群體對地震應急管理培訓的需求各不同，根據培訓對象承擔的角色與職能有針對性的設置相應課程。從市縣災害應對頻次高、人員流動率高等情況出發，應將市縣區域內的基層(市、縣、鄉)應急管理人員、應急救援志愿者隊伍、學校、企業、社區、師資隊伍等納入培訓對象的范疇。培訓內容方面。根據不同的培訓對象及其不同的培訓需求，有針對性的設置相應的培訓內容，可使突出培訓效果。應如對領導干部的培訓應重點放在國家政策方針以及應急指揮決策等方面；對專業應急人員的培訓應重點放在業務培訓與應急急救等方面；對社會群體的培訓應放在地震科普知識與自救互救方式方法等方面(表1)。培訓內容除了含培訓專業知識外，還應涉及國家方針政策和法律法規、媒體應對等；除理論教學外，還應加強實操教學。主要包含以下內容：國家地震應急管理的方針政策、國內外地震應急管理理念、應急管理法律法規、地震基礎知識、案例分析、應急預案的編制與管理、應急管理體制機制、地震應急預案編制、應急處置桌面推演、媒體管理、醫療自救互救技能等。

表1 各培訓對象及其培訓內容

培訓課程層次的設置方面。采取分級分類培訓模式。根據不同對象、不同職務、不同業務水平設置不同培訓班次、培訓內容和培訓目標，可分為初級、中級、高級三類，使培訓課程既有階梯性又有系統性。同時，培訓對象的職務及性質不同，培訓時長也應有所不同。培訓模式方面堅持理論與實操相結合，除采用以往的課堂理論教學、案例分析以外，還可以利用桌面演練、情景模擬、角色扮演等方式。結合成人培訓的特點，將目前國際上普遍提倡的“參與式”培訓方法以及情境模擬和角色扮演等現代化教學理念引入到應急管理培訓中來，建構以演練課程為主，兼顧理論課程的標準化、模塊化課程體系，以實現培訓工作的專業性、趣味性和實操性相統一，從而有效提升培訓效果。培訓形式上可采取集中培訓、脫產培訓、短期培訓、遠程教學、教授走進單位等靈活多樣的方式。培訓評估方面。培訓評估形式應豐富多樣，除了傳統的報告、考試等方式，可采用基于演練的評估方式，如美國常用的評估方法(周玲等，2010)：任務層分析、行動層分析和能力層分析。同時，也應兼顧培訓的時效性，短期評估與長期評估相結合，以完善市縣的地震應急管理培訓內容。

(3)保障體系

加強市縣地震應急管理培訓基地及其硬件設施的建設。從四川省地震重點監視防御區較多這一實情出發，應加強市縣地震應急管理基地的建設，特別是地震重點監視防御區的管理培訓基地的建設。同時，市縣政府還應該在當地高等院校、防震減災專業部門成立專業培訓基地，以供應急管理人員進行系統、全面的理論學習和實操練習。除此之外，還應推進教學培訓手段現代化建設，建立起適應案例式、模擬式、推演式、演練式教學要求的專用教室、實驗室及相關設備，提高應急管理的硬件要求。多渠道收集地震應急管理培訓教材。雖然市縣政府在過去一直堅持定期或不定期地開展的應急管理培訓，但卻普遍存在教材缺乏的現象。為統一和規范市縣地震應急管理培訓工作，可通過下列方式來的編撰、收集所需的培訓教材。一是自編。邀請地震應急管理培訓相關領域的專家編制相應課程教材。二是收集或購買。購買國內外較為成熟的應急管理培訓教材。三是資源共享。加強與其他應急管理培訓管理基地的交流與合作，實現應急管理培訓教材的資源共享與互通。加強市縣培訓師資隊伍的建設。由于市縣人才隊伍有限，可采用“專兼結合，以兼為主”的模式來組建培訓師資隊伍。采取“走出去，請進來”的方式，提升市縣培訓師資隊伍的專業水平。在全省防震減災系統內采取臨聘、借調、交流、專家(師資)庫等多種方式充實和改善培訓師資隊伍，既可實現系統內部的人才交流，又可整合系統內部的人才資源。此外，還可從外省及社會引進和聘用專業人士，從國家地震災害緊急救援隊、省地震災害緊急救援隊、防災科技學院等單位和院校引進和聘用師資力量。同時，還可根據培訓項目的需要，有針對性地聘請省內外部分教師前來兼職授課。

4 總結

政府應急管理能力水平高低是衡量一個政府管理水平高低的重要標準。建立適合市縣的地震應急管理培訓模式，對市縣各部門和相關社會組織及全社會公民進行卓有成效的培訓，是提高市縣地震應急準備、響應及恢復重建能力的重要途徑。圍繞地震應急管理培訓體系的建立與實現，從構建市縣地震應急管理培訓體系的現實需要入手，分析了市縣自身培訓體系存在的問題，提出了建立市縣地震應急管理培訓體系的對策和建議，包括組織體系、培訓體系、保障體系，對地震應急管理部門的培訓工作具有一定的參考性和現實指導作用。