中國減貧何以成為可能？

今年是中國改革開放40周年。在短短兩代人的時間里，有7億多中國人擺脫了絕對貧困，預計還將于2020年消除現行標準下的絕對貧困，這將是中國現代化進程中的重要里程碑。然而，在舉世驚嘆贊慕之際，值得問一問，這一切究竟是怎么發生的？為什么會發生？今天，思考和回應這些問題，絕非無關未來的多余之舉。

貧困不只是一種經濟現象，而是環境、社會、政治、文化等諸多因素長期綜合作用的結果。理解中國改革開放以來的減貧，不能僅考慮經濟因素，也不能僅從40年這個階段看，而是要放諸晚清以來的現代化長程視域下，特別是新中國成立以來的近70年歷史中考察。毫無疑問，改革開放后的聯產承包責任制改革、發展市場經濟、鼓勵鄉鎮企業和民營經濟、農民進城、加入WTO、扶貧開發、西部大開發和新農村建設等舉措，對農村減貧都有很大的助益。但如果僅有這些，中國的減貧很難有今天的成就。

在現代化長程視域下看待中國的減貧事業，特別是將新中國成立以來的近70年視為前后關聯和依存的整體，同時從政治、經濟、社會和文化來一體審視現代化進程，將為我們提供經濟統計和數量模型所不能揭示的洞見，理解我們成功的奧秘；也有助于檢討發展戰略與政策的得失，并為更長遠的現代化做好準備。

中國的減貧模式與進程

1. 理解發展、貧困和現代化

發展意味著人選擇機會的不斷擴大，包括物質生活更充裕和體面，活得更加長壽且健康，更富有知識，更好地融入社會，等等。發展在本質上是多維的，教育、健康、社會參與、安全等都是發展的重要維度，它們本身具有重要的內在價值，而且相互之間存在積極的正向影響，對經濟增長也十分重要。

貧困和發展是一枚硬幣的兩面。貧困是一種發展嚴重不足的狀態，表現為各種選擇機會的匱乏，因而也具有多維性。長期以來，政策和學術研究中更多關注的是收入或消費意義上的貧困，但收入或消費品的多少，對人的福祉來說只是手段而不是目的。與現有的多數文獻相一致，本文在討論中國減貧時，主要聚焦收入意義上的貧困，但將結合多維貧困的視角，對我國的發展和減貧進程進行分析討論。

貧困有絕對性，也有相對性。即使絕對貧困消除之后，相對貧困仍會長期存在。社會中收入不平等越嚴重，相對貧困問題就越突出。馬克思的偉大洞見之一，就是注意到了收入分配背后的社會關系（生產關系）。分配的不公平不只是運氣和要素按邊際貢獻分配的結果，而具有深刻的社會性，實質上還是人對人的支配和剝奪的結果。這種關系會傾向于自我復制，從而導致貧困的代際傳遞。

理解貧困，還要注意到政策和學術語境中的貧困定義的差別。在政策意義中，貧困就是政府貧困線定義的貧困，反映出政府對目標人群的優先安排以及自身能力的判斷；而學術研究中的貧困線更傾向于從貧困的客觀特性（如熱量的攝入量和基本發展需要）和社會心理（相對剝奪感）來定義，兩者有時重合，有時不一致。

發展、貧困與現代化密切相關。現代化的過程，是人從神權、王權、政府、壓迫性社會關系以及自身觀念和認知困境中得到解放、獲得自由的過程，是社會人變得更加獨立自主的過程，是人的選擇機會擴大的過程。雖然貧困是人類社會現代化前久已存在的問題，但只有在現代化后人類社會才在一個國家范圍內全面持久地消滅絕對貧困，實現人的全面發展。在此意義上，李小云教授說“貧困的元問題是現代性問題”，可謂一語中的。

2. 三種減貧模式

貧困的表象常常相似，但實現減貧模式各有不同。可以根據一定時期減貧主導力量的不同，將減貧分為三種模式：

（1）增長主導型減貧。即通過普遍持續的經濟增長為窮人提供就業機會，實現貧困的減少和避免非貧困人口落入貧困的陷阱，以及家庭教育、健康等其他發展維度的改善。

（2）項目主導型減貧。即通過政府的大型扶貧項目，提升貧困人口的能力，改善生產生活條件，擴大參與發展的機會，進而實現減貧。如墨西哥、巴西等國家的有條件轉移支付項目，美國的阿巴拉契亞山區扶貧開發，以及我國的一系列扶貧開發項目。這類項目的性質是特惠的。

（3）福利主導型減貧。這里的福利是指以國家立法為依據的普惠性、基礎性和長期性福利安排，如養老保險、失業保險和生活保障制度等，有別于前述特惠性和非永久性的項目。

以上三種模式，更多是出于研究便利作出的類型劃分。在現實中，往往三種力量同時發揮作用，誰是主導力量很難絕對清晰界定。三種模式之間，可以是獨立的，也可以具有一定的相繼性，背后反映了國家發展目標和發展能力的階段性和時序性。在經濟發展的早期階段，貧困如此普遍，而政府財政能力有限，無法通過大規模的特惠項目和普惠性的保障，只能依靠增長來減貧，持續、穩健和普遍的增長是大規模減貧最有效的手段。當經濟發展到一定階段，貧困發生率大幅度降低，政府的公共財政能力有所提升，有條件發起大型的專項支持，集中消除特定地區和人群的貧困。經濟發展到較高水平之后，政府的財政能力顯著提升，公共服務體系相對完善，貧困縮小到很小的范圍，剩余貧困人口普遍缺乏自我發展能力，國家就有可能和必要通過社會福利制度，消除絕對貧困。因此，減貧模式完全可以用減貧責任的公共化來劃分。

筆者曾分析了世界銀行數據庫169個經濟體絕對收入貧困（按2美元/人天標準）的動態變化。如果從2010年往前追溯最近的貧困發生率高點，除了較早實現工業化的經濟體，有34個經濟體在連續5年-10年甚至更長時期實現了貧困人口比例每年1個百分點的下降，這些經濟體可以定義為取得實質性減貧成就的國家。從階段性截面看，這些經濟體中，增長主導型減貧的有中國、越南、印度、阿塞拜疆、烏克蘭、格魯吉亞、塔吉克斯坦；項目主導型的國家主要有阿根廷、巴西、墨西哥、智利等拉丁美洲國家。大部分先進入工業化的國家，已經實現了從增長主導型向項目主導型、福利主導型減貧的轉換，韓國則是“二戰”后實現從增長主導型向福利主導型轉換的典型例子。

對于單個國家而言，三種模式的交替并不是一個自然和必然的過程。一些國家，由于糟糕的人力和物質資本積累，會持續陷于低水平均衡陷阱，無法依靠持續、穩健和普遍的增長來實現減貧，而只能靠政府的項目干預和社會福利安排來減緩社會的貧困程度，或者依賴于外部的援助，這反過來又帶來沉重的財政和政治負擔，形成惡性循環。不難理解，如果沒有持續、穩健和普遍的增長支持，發展中國家的減貧將注定是低效和漫長的。

幸運的是，中國的減貧軌跡，近乎完美地實現了增長主導型減貧向項目主導型過渡，并有望將在不遠的將來走向福利主導型減貧。圖表分別為世界銀行貧困線和中國官方貧困線下的貧困發生率。根據世界銀行人均2美元/天的標準（2005年購買力平價），1981年我國貧困發生率高達97.81%，幾乎全國都處于貧困和匱乏中，到2009年下降到27.21%。如果用2011年購買力平價，在人均3.2美元/天的標準下，1990年貧困發生率高達90.1%，2013年進一步減少到12.1%。根據我國的官方貧困線，農村的貧困發生率也同樣大幅度下降，從1978年的97.5%下降到2017年的3.1%。不論采用哪一種貧困線，中國在過去40年里，從一個普遍貧困的國家走向幾乎消除絕對貧困的國家。

經濟增長或扶貧政策對貧困率下降趨勢的影響，還取決于貧困標準和貧困人口收入分布狀態，這會影響到對我國當前減貧階段和模式的判斷。如果采用世界銀行2美元/天（2005年購買力平價）或3.2美元/天（2011年購買力平價），我國經濟增長對減貧的推動作用在2000年-2005年這段時間達到高峰。此后進入減貧模式轉換期。2013年后經濟增速較快地下臺階，但貧困發生率仍在持續快速下降，意味著我國可能進入項目主導型扶貧的階段。從世行數據可看到，2012年-2013年間，貧困缺口從6.2%顯著降至2.8%，而2008年-2012年間平均每年僅減少1.53個百分點。考慮到2013年之前貧困面更廣，經濟增長更強勁，潛在受益人群理應更多，但貧困缺口下降相對平緩。2013年城鄉居民收入增幅較此前放緩，但貧困缺口的顯著下降，顯示出政策和項目的主導作用。

對我國官方貧困線下的農村減貧趨勢和經濟增長關系的分析顯示，我國增長主導型減貧的特征在“十五”期間（2000-2005）達到歷史性峰值。貧困發生率對經濟增長的年度平均彈性，從“八五”“九五”的0.29、0.44上升到“十五”的0.89，“十一五”期間回落到0.77，“十二五”又大幅攀升至1.67。如此巨大的變化，只能從政策的調整來解釋。

綜上所述，正是中國經濟的持續、穩健和普遍的增長，為大規模和快速地減貧奠定了基礎，因此我國總體上屬于增長主導型減貧模式。從減貧的歷史進程看，我國在2005年后進入減貧模式轉換期，并在2013年后進入項目主導型的減貧模式，政府公共政策在減貧中發揮了更具支配性的作用。

前30年做對了什么？

但是，為什么中國的快速增長能如此持久？為什么我們在收入差距急劇擴大的情況下還能實現普遍的減貧？答案要在改革開放以前去尋找。

經濟學中，對增長的認識是逐步深化的。在古典增長模型里，如果有市場需求，增長取決于勞動和資本兩大要素的投入數量和比例。以索羅為代表的新古典增長模型引入了技術要素并允許勞動力和資本可替代。而格羅斯曼、羅默等倡導的新增長理論則將人力資本、規模報酬等因素引入增長模型中。即便如此，這些模型對現實中增長投入要素和影響因素的刻畫仍是高度簡化的。今天我們已經充分意識到，實現增長的條件遠比前面提到的要多樣和復雜，譬如公共基礎設施、結構調整、制度、機會開放以及權利保障，這些因素的內涵如此復雜，遠遠不是簡單的索羅余值所能概括的。

1.從生產要素看前30年

從要素投入看，前30年從多方面為改革開放后的增長打下了基礎。對一個農業國來說，尤其有意義的是土地、勞動力、健康、教育、技術和生產方式。

（1）平均地權

較為公平的土地再分配是許多經濟體走向工業化和現代化的基礎。原因主要有兩個方面：一是使社會基礎層（農民）能解決基本的溫飽并有初步的積累，同時為工業部門提供市場；二是防止大面積的貧困和大規模流民威脅社會穩定，在工業化未起步前，這點尤其重要。

人多地少是東亞經濟體農業發展中的普遍問題。當農業生產率低下，家庭耕種土地面積小，小農經濟就會進入一種內卷化（involution）的過程，依靠大量勞動力投入獲得較高的產出，此時的農業經濟實際上成為糊口經濟。但是，在工業化水平很低的社會，“糊口經濟”是不得而為之又十分脆弱的。一旦遭遇不利外部沖擊，土地等資產會加速貶值并導致兼并，占人口絕大多數的農村人口將完全喪失基本的生產資料，成為雇農，一般要繳納50%左右的地租，農民自身幾乎沒有儲蓄和資本積累的可能。盡管中國明清以來的土地集中度比之西歐的德國、意大利并不算高，但后者有充分的工業部門和城市部門吸納農業轉移人口，而且還有海外殖民地提供市場。因此，新中國成立之前，土地分配狀況與農民的生存狀況都處于十分緊張的狀態，這也是為何土地問題自辛亥革命以來一直是革命關鍵問題。

新中國成立后，中國用三年時間完成了土地改革，建立了農民土地所有制，使3億多無地、少地農民獲得了7億多畝土地。經過農村社會主義改造后，農村土地由農民私有轉向集體公有，但土地的使用權仍然是平均的，這一制度框架延續至今。在集體土地所有制下，土地不得私人買賣，作為集體組織成員的農民始終有權耕種一塊土地。在農業收入是農民收入主要來源的情況下，穩定且較為平均的地權分配，結合東亞社會高儲蓄的傳統，為絕大多數農民的解決溫飽和儲蓄創造了必要條件（但不是充分條件）。

還值得一提的是，從新中國成立至1980年，通過鼓勵開荒造田等舉措，中國的實際耕地面積有顯著增加。據一些學者的估算，我國耕地面積從1949年的不到15億畝增加到1980年的20億畝，凈增土地超過5億畝，這也有效地緩解了農村人口增長帶來的壓力。

（2）普及教育

今天，教育作為人力資本重要組成部分已經成為一種共識。新中國成立后，文盲約占全國總人口的80%，農村的文盲率更是高達95%以上。為應對這一挑戰， 1952年開展了第一次全國性的掃盲運動；1956年，周恩來總理號召全國人民向現代科學文化進軍，掀起第二次全國性掃盲運動的高潮；此后的1958年，又開展了第三次全國性的掃盲。從1949年至1960年，全國約有1.5億人參加了掃盲和各級業余學校的學習。

除了臨時性的掃盲運動，更重要的是建立起完整的覆蓋城鄉的教育體系。1949年，全國小學和初中入學人數分別為680萬人和34.1萬人；到1958年增長到3000.5萬人和378.3萬人。此后，由于各種政治運動，小學和初中基礎教育一度受到重創，最低時小學和初中入學人數分別僅有1402.5萬和198.3萬。不過，從1969年開始，兩個指標都有回升，初中入學人數1969年后回到1000萬以上，小學入學人數1971年開始穩定超過3000萬。到1978年，共有2287.9萬人小學畢業，2006萬人升入初中，小學畢業升學率為87.7%。從1949年到1978年，共計有2.84億人小學畢業。

在改革開放前的20年里，城市化進程被人為壓抑，到1978年城鎮人口比例僅為17.9%。考慮到這一情況，基礎教育改善和覆蓋面的擴大，主要發生在農村地區。按照簡單的城鄉人口比例匡算，前30年農村約有2.4億人口完成小學教育，這對農村社會的知識結構是一次巨大的更新，特別是考慮到知識具有外溢性。

（3）初級衛生保健

芝加哥大學教授西奧多-舒爾茨因為對農業經濟和人力資本的開創性研究獲得了諾貝爾經濟學獎。他的重要發現之一，就是健康水平和教育水平對農業生產率提升有著至關重要的作用，提高窮人福利的決定性因素是人口素質，不是空間、能源或耕地。

新中國成立之初，中國國民的健康水平處于十分糟糕的境地。經歷了多年的戰亂，缺乏現代的衛生保健體系，大部分家庭面對疾病無應對之力，當時人均預期壽命僅約35歲，嬰兒死亡率高達200‰。

從上世紀50年代開始，我國開始在農村建立縣-鄉-村三級預防保健網絡。縣一級設醫院、衛生防疫站、婦幼保健所；鄉設衛生院，提供基本醫療服務、初級衛生保健技術指導以及鄉村衛生行政管理的功能；村設衛生室（保健站），面向基層群眾直接提供衛生保健服務。

隨著農村合作化的推進，合作醫療制度得到了長足的發展，充實了村級的醫療保健服務。合作醫療依靠集體力量，農民自愿互助，只繳納很少的醫療費用或不繳納費用。合作醫療不僅為農民提供一般的門診和住院服務，還承擔兒童計劃免疫、婦女孕產期保健、地方疫情監測等任務，這已經超越了一般醫療保障制度所承擔的職能，而是有機結合公共衛生的一整套農村醫療衛生保障制度體系。

為解決農村衛生保健人才不足的問題，中國創造性地發展了“赤腳醫生”這一模式。1965年，在毛澤東“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的號召下，全國農村短期速成培訓了一大批半農半醫的農村衛生人員（“赤腳醫生”），充實了農村衛生隊伍。

除此之外，中國還從上世紀50年代起發起全國性的愛國衛生運動，并形成一項長期性的制度和組織體系。僅在1952年運動發起后的半年內，全國就清除垃圾1500多萬噸，疏通渠道28萬公里，新建改建廁所490萬個，改建水井130萬眼，撲滅老鼠4400多萬只。此后，愛國衛生運動的內容逐漸擴大到更廣泛的防疫、改水、改廁、改畜圈、改爐灶、改環境等方面。

三級預防保健網、合作醫療、赤腳醫生、愛國衛生運動的結合，創造了發展中國家以低成本和創新的方式提升國民健康水平的典范。經過這些努力，根據第三次全國人口普查數據，1981年我國的嬰兒死亡率下降到34.7‰，同期其他發展中國家的嬰兒死亡率是112‰；人均預期壽命增加到67.9歲，比同等收入國家的預期壽命要高出15歲。

這些超常規的健康進步有著巨大的經濟和社會意義。如果以發展中國家平均嬰兒死亡率水平為基準，按上世紀80年代初每年2000萬左右的人口出生規模，嬰兒死亡率多下降80‰相當于每年使160萬嬰兒免于夭折。預期壽命的延長意義也十分重大，這不僅意味著更多的人能活下來，還意味著每個人能投入比原來多十年甚至更長的勞動時間，從而改變自身和家庭的經濟狀況。

（4）解放婦女

新中國成立后，婦女解放成為一場全國性的運動。婦女解放運動在民國時期已經有所發展，在政治、文化和社會活動等領域涌現出一批杰出的女性，但是在強大的社會傳統中，影響仍然有限。新中國的婦女解放運動，在政治上賦予女性各項政治權利，在法律上享有與男子完全平等的權利和義務，在經濟參與、土地分配、受教育、婚姻等方面也全面平權，在意識形態上“男女平等”“婦女能頂半邊天”也深入人心。在婦女解放運動中，雖然也出現一些認識誤區和偏頗，總體上這是一次徹底的社會革命。

婦女解放為女性獲得經濟獨立和自主權提供了重要前提，而且也實質性地擴大了女性的經濟參與機會，這對女性地位和家庭收入都十分重要。到1980年，我國女性經濟參與率達到75.5%，比世界平均水平高出18.1個百分點，比同為東亞國家的日本高出23.4個百分點，比世界最不發達地區高約8個百分點。如果看到今天安倍經濟學為應對老齡化和勞動力短缺而提高日本女性的經濟參與煞費腦筋，就可以看出中國女性高經濟參與率的意義。

女性經濟、社會和政治地位的提高，會有顯著的正外部性，對兒童發展的意義尤其重大。家庭中母親地位的提高，一方面會減少生育數量，同時更有助于對兒童（特別是對女童）的教育和健康投資。

（5）農田水利基礎設施和農技推廣體系

在新中國成立前，面對自然災害的沖擊，農業體系的抗御和恢復能力是十分薄弱的。到1949年，全國耕地灌溉面積才1600萬公頃左右，約占當時耕地總面積的16.3%。由于農業水利基礎設施的落后，也限制了更多可用耕地的開發。

1949年后，中國開始了大規模的興修水利和農田基礎設施建設。到1976年，全國水庫的庫容從1949年的200億立方增加到4000億立方。同期，農田有效灌溉面積也增加到4500多萬公頃。與之相結合，我國還開展了大規模的江河堤防整修、農村道路修筑、土地整治等工作，整體上提高了農業抵御自然災害的能力。

同樣值得一提的是農業技術開發和推廣體系建立。1953年，農業部頒布了《農業技術推廣方案》，要求各級政府設立專業農業技術推廣機構，并配備專職人員開展農業技術推廣工作。到20世紀50年代末，我國已初步形成了中央、省、縣、鄉四級農業技術推廣網絡。1975年，全國四級農科網的技術人員已經達到1100萬人。我國雜交水稻等高產品種的培育和推廣以及化肥農藥的應用，很大程度上也得益于這樣一套體系。

得益于農田水利基礎設施建設、農業種植技術的提高以及化肥農藥的使用，1949年-1978年我國畝均糧食產量從原來的150余斤增加到13f386f634195240d3890c50cb986c069fd61769840601f4ba0e067d8875f330300余斤，全國人均糧食從208.9公斤增加到316.6公斤。在土地平均分配的格局下，糧食產量的增加確保農村大部分人能獲得基本的糧食供應，免于饑饉和嚴重的營養不良。

2. 30年的經驗與反思

至此，需討論兩個看似矛盾的問題。一是，為什么新中國前30年在上述領域取得顯著的成功？二是，為什么這些因素在當時沒有轉化為增長，貧困還如此普遍？

（1）政黨與制度因素

新中國前30年在教育、健康、性別平等、農田水利基礎設施、技術開發推廣上的成就，都是依托于合作模式下的村級集體所完成的。正如一些學者所指出的，如果沒有工分制下的集體內部分工，在政府財政能力薄弱的情況下，農村基層將沒有可能實現教育、健康，以及基礎設施、農技推廣等領域的專業分工，并形成一套相互支持的體系。可以說，沒有集體經濟模式，雖然農村的公共服務也會有所進步，但不可能達到實際發生的規模。

然而，在農村合作化和集體經濟的背后，更深層次和根本性的因素是作為執政黨的中國共產黨及其所建立的政治制度。中國共產黨是具有馬克思主義意識形態的政黨，以人類的解放和全面發展為宗旨；同時，這又是一個列寧式的政黨，有嚴密、系統的組織形態和紀律；但是中共又是在近代中國啟蒙、救亡、革命背景下成長起來的政黨，還深受中國傳統文化和意識形態的影響，經歷了殘酷的革命斗爭。中共雖然是通過農村包圍城市贏得勝利，長期主要在農村地區開展革命運動，但本身又是國際共產主義運動的一部分。這些特點使之有別于過去的農民運動和當時的其他政黨。

這些特質交融在一起，解釋了中共在建國前后的宗旨、目標、思維和行為。事實上，土地改革、識字掃盲、衛生保健、婦女解放等工作，在新中國成立前就在解放區和敵后根據地廣泛開展。在當時，沒有人將這些工作視為“人力資本投資”或者明確的經濟考慮結合起來，但這些是“人的解放和全面發展”邏輯的自然延伸，山溝里的中共以一種樸素的現代化直覺踐行了這些理念，這些工作也成為革命斗爭合法性的基礎。在革命成功后，這些實踐得以在更大范圍被總結和推行。

這些工作能夠卓有成效地在全國展開，僅從宗旨或目標解釋并不具備說服力。國民黨統治大陸時期，這些領域多多少少都實踐過，但影響僅及于占人口10%的城市和農村中的少數精英。起關鍵作用的，是列寧式政黨組織形式，以及將支部建在連上和村中的組織系統的建立，這使中共具備了在廣大的農村重塑意識形態以及資源動員的能力，從而得以重組農村的社會結構。沒有土地從私有制向公有制（集體所有制）的轉換，沒有強大的組織動員能力，沒有完整的組織體系，那么集體經濟的模式無法建立，依靠集體公共力量才能完成的水利工程項目和基礎設施、低成本而普遍的基礎教育和服務，就失去了生存的根基。

（2）跛行的現代化：30年的教訓

新中國前30年為人的發展創造許多方面的有利條件，農民的生存發展能力得到顯著的改善，但是這些沒有轉換成經濟增長和貧困的減少。在農村，居民人均純收入1957年為73元，到1978年僅增加到133.3元，可以說是十分緩慢的，對減貧起到的作用十分有限。這固然有發展起點低、基礎薄弱的原因，但農村和全國經濟上的失敗是毋庸置疑的。

增長理論預期，要素投入的增加會帶來產出的增加，那么為何生產要素的改善不能轉換成產出的增加？直接的原因是經濟生產的激勵機制出了根本性問題。拋開城市和工業部門不論，僅就農業部門而言，在人民公社制度下，農民生產什么、怎么生產、如何分配收益，都沒有自主權；農民的遷徙不再自由，不能借此發現和把握經濟機會；在統購統銷制度下，農產品也不能自主定價，以犧牲農民利益的方式支持工業部門的發展；農民也無法自由退出人民公社。這些都嚴重挫傷了農民的生產積極性。農村經濟制度和政策的失敗，核心問題可以歸結為對農民經濟機會的限制和基本經濟權利的限制。

在以工農聯盟為執政基礎的國家，為什么會出現這種情形？可以總結的教訓是很多的：政治文化中的迷信和盲從，缺乏約束領導人權力的機制，公民權利得不到尊重和保障，意識形態壓倒人民對真實生活的需求，盲目的躍進和趕超對經濟規律的違背，這些都導致了經濟、政治和社會領域出現巨大的紊亂和災難性的后果。

歸根結底，還是現代化各個方面不同步，呈跛行狀態，特別是國家治理體系現代化存在突出短板，以及對現代經濟發展規律的認識不足，這些最終制約了生產力的解放和發展。

改革開放以來的減貧奧秘和不足

改革開放40年，中國經濟年均增長率接近兩位數。如前所述，正是這樣一種長期持續、高速和普遍的增長，為中國成功減貧的最重要基礎。理解了中國增長的奧秘，就理解了中國減貧的核心經驗。鑒于討論中國經濟增長的技術性和歷史文獻已汗牛充棟，本文不再展開討論，僅就中國改革和增長的幾條敘事線索進行梳理討論，并就敘事框架之外的若干關鍵經驗進行討論。當然，僅靠增長不能完全消除貧困，還需要扶貧政策的介入，這一部分也對中國扶貧體制的特點進行評論。

1. 關于改革、增長和減貧的敘事

關于中國改革、增長和減貧有許多敘事框架，本文重點關注其中廣有影響或者筆者認為值得重視的敘事主線。

一是賦權促能。從經濟行為主體的權利和能力的角度看，改革本質上就是中央政府向個人、企業和地方政府的賦權和促能過程。這一過程先是發生在農業部門，然后是城市；先在沿海的特定區域，再擴展到內陸和全國；先鄉鎮集體企業，再到民營部門；先放開商品市場，再到要素市場。放權遵循的是先易后難、先次后主、先邊緣后中心的策略，確保整體局面的平穩可控。在此過程中，權利的形式、內容、范圍都逐步得到了擴展，行為主體的能力在發展中不斷得到提高。

二是中國特色財政聯邦主義和競爭性地方政府。錢穎一、許成鋼、張五常、劉遵義等學者曾就中國特色的財政聯邦主義和地方政府競爭機制作了深入的討論，提出了有影響力的解釋框架。中國的治理機制是中央集權與地方分權相結合，中央政府控制了重大決策權和人事權，地方政府則在轄區內享有范圍廣泛、相對獨立的決策權和執行權。中央政府將改革與發展目標設計考核體系，地方政府為政績和晉升圍繞這些考核目標展開競爭。因為存在這樣的競爭，在中國私有產權保護制度尚不完善的情況下，私人部門和市場仍得到保護和發展。

三是“邊緣革命”。科斯和王寧在《變革中國：市場經濟的中國之路》中，概括了中國改革的“邊緣革命”敘事。改革在邊緣部門先發生，包括聯產承包責任制、鄉鎮企業、個體戶、經濟特區等。因為這些改革不影響當時認知中的核心部門，所以得到允許。邊緣部門的實驗性改革在收到成效后，得到鼓勵和總結，其意義被重新認識和評估，成為經濟中的重要甚至主要部分，改革的經驗被原有的核心部門所借鑒，并在更大的范圍推行。由“邊緣到中心”的改革，不是刻意設計的結果，更多只是在改革成功后獲得確認和發揚。

四是“兩階段互補”。劉民權教授在亞行研究所訪問期間的一篇工作論文系統闡述了這一思想。在國際上，包括阿馬蒂亞？森等發展學者也曾在許多研究中指出了改革前人力資本和公共服務的進步對改革后增長的助益作用，本文前面的分析也認同這一角度，并作了一定的拓展和延伸。

以上的敘事各有其道，對解釋中國過去40年的經濟增長和社會總體的發展都有相當強的說服力。除此之外，本文還要提出另外一種視角作為補充，或可稱之為“漸次登梯”敘事。

改革開放以來的40年，是整個現代化進程的一部分，這個進程可以看做一個登梯的過程。要順利登梯，需要腿長和梯子的間隔相匹配。就經濟層面而言，現代化最重要的是工業化和城市化。在改革開放前，中國采取的是重工業和城市優先的策略，對于中國這樣發展基礎非常薄弱的國家，重工業和城市優先十分昂貴，不得不依靠計劃體制和城鄉剪刀差價剝奪農民的生產剩余，導致最廣大的農村人口無法形成基本的物質資本積累。梯子的間隔是如此之大，以至于當時農民的小短腿無法向上攀登。

改革開放調整了國家政策的重心，從階級斗爭轉向以經濟建設為中心。在經濟整體對外較為封閉和商品市場供給不足的情況下，由于資本的短缺和工業支撐基礎的不足，不得不依托鄉村發展低門檻的勞動密集型輕工業，以及依托鄉鎮的城鎮化。人類學家吉爾茨（Geertz）在研究輪轉儲貸協會（資金互助會）時候，視之為金融現代化的中間階梯。實際上，以鄉村和鄉鎮為依托的工業化和城市化實際上也起到了類似的效果，是廣大農民夠得著、攀得上的，他們從中得到實踐和訓練，成為初具形態的產業工人、企業家和市民，為攀上現代化的下一個階梯積累了基本的能力。值得注意的是，農民仍然保留生產方式和生活方式選擇權，大量的農民處于兼業狀態，從而在社會保障不發達的情況下得以應對不利的經濟沖擊。

鄉鎮層面的工業化和城市化，是參與式和包容性的，提供了大量的增長機會，使得農民的人力資本得以發揮。中國在取得快速經濟增長的同時，收入差距也在不斷拉大，基尼系數從原來不到0.2擴大到2008年的0.49。通常情況下，增長過程中的收入不平等急劇擴大，是減貧的大忌。但貧困之所以還能繼續減少，原因就在于，此前普遍的人力資本積累和增長機會大規模釋放得以相結合。因此，改革后的增長和減貧，可以認為是現代化“漸次登梯”的結果。

2. 在敘事框架之外的經驗

所有的敘事框架都是一種人為的簡略，忽略了歷史進程中的復雜性、多樣性和偶然性，容易給人產生一種“一切必然會發生”“一切應該如此”的錯覺。事實上，中國的改革能走到今天，有很多這些敘事框架涵蓋不了和解釋不了的地方，中國發展也并不一定是今天我們所見到的模樣，甚至也可能會遭遇挫折和失敗。有幾個關鍵的因素值得一提。

一是改革的意愿和意志。不論是權利敘事，還是財政聯邦主義，或者是邊緣革命，都回避不了改革意愿和意志的來源問題。撥亂反正能成功，改革能啟動，從根源上還是原初宗旨賦予黨內改革力量以行動的合法性，從而能夠獲得社會的諒解，凝聚各方共識。如果改革是在民意倒逼之下的被動應對而不是主動的作為，如果改革的出發點基于領導層和官員的權力和利益再分配，那么在各時期極為不確定的情勢下，改革完全有可能剎車、倒退甚至放棄，難以形成40年幾代人的連續過程。

二是改革的方法論。推進改革的方法有很多，漸進式改革、增量改革、雙軌制、試驗區等，但核心的方法論，還是“實事求是”和“實踐是檢驗真理的唯一標準”。明確了這一標準，才有可能上上下下解放思想，才不至于用生搬硬套的理論、虛幻的遠景來限制、壓倒甚至取代現實的眼前的發展需求，才有可能為各種創新和探索留下空間。

三是改革領導人的政治智慧和能力。即便是1978年后，改革也很多次有停滯和倒退的風險。以鄧小平為代表的改革者，以其個人成熟的政治手腕，多次力挽狂瀾。譬如，在十一屆三中全會上，他提出“解放思想、實事求是，團結一致向前看”。在論及什么是社會主義時，他一方面承認長期對于這一問題有認識不足和不清，拒絕用理論限制實踐，同時又堅持“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力”“貧窮不是社會主義”。在南行講話中，鄧小平強調，“右可以葬送社會主義，‘左’也可以葬送社會主義。中國要警惕右，但主要是防止‘左’”，“不爭論，是為了爭取時間干……不爭論，大膽地試，大膽地闖”。因為其開闊的視野和獨特的身份地位，這些講話在守住底線的同時，也為改革探索打開了思想和實踐的空間，凝聚了社會的共識。

四是政治體制和組織體系。所有的制度和政策的實施，需要體系的支撐。一旦目標重新設定，政治體制和組織體系開始發揮其強大的資源動員能力，這也是財政聯邦主義和地方政府競賽、邊緣革命得以發揮效力的前提。這種動員能力不只用于航天和大型基建項目上，同樣也體現在民生領域的水、電、道路等各類基礎設施和公共服務上。

除了前述因素，中國改革開放的啟動和推進，在內得益于政局的穩定和國家治理體系的規范化；在外得益于國際關系的改善，以及工業化、信息化、全球化的良好時機。

3. 扶貧開發體制

中國的扶貧開發體系是上世紀80年代開始建立的，是改革的產物，也是執政初心的體現。這樣一套體系能夠發揮作用，是依托和鑲嵌于整體的改革和發展，理解這一點至關重要。

中國在減貧上，形成了一套有特色的體系和方法，無疑是值得研究和總結的：一是開發式扶貧。通過改善貧困地區人民的生產生活條件改善，通過教育和技能培訓對農民賦能，使貧困人群的主體部分能通過自己的努力可持續地擺脫貧困，在發展中消除貧困。二是跨部門協調的機制。中央層面的扶貧開發領導小組及其辦公室是一個跨部門的議事協調機制，各參與部委都有扶貧責任，從而起到整合各方資源的作用。三是扶貧組織體系。從中央到地方，都設立了扶貧辦。四是全社會動員的對口扶貧機制。除了參與整體的扶貧開發計劃，各政府部門、經濟相對發達的地方政府、國有企業以及部分大型民營企業都有對口扶貧的地區，也促進了資金、政策、人才等要素投向貧困地區。

同樣值得一提的，是扶貧的策略安排：一是量力而行。先設定較低的貧困線，鎖定最需要幫扶的貧困縣和貧困人口，再根據財政能力的提高逐步擴大幫扶的對象。二是先易后難。優先通過區域經濟發展來減少貧困的發生率和貧困深度，再集中攻堅深度貧困。三是逐步精準化。根據減貧的進程，先瞄準集中連片的貧困地區和貧困縣，再推行村級層面的開發，然后是以建檔立卡為基礎的家庭和個人的精準幫扶。這樣一種務實的策略安排，使中國沒有像一些國家那樣在經濟基礎和財政基礎脆弱的情況下，不切實際地允諾較高福利，這反過來又制約了經濟的發展和減貧的躑躅不前。不難發現，扶貧策略的設計和改革的設計在邏輯上是相一致的，在過程和內容上是相輔相成的。

4. 不足與反思

中國過去40年的減貧是很成功的，但也存在一些不足，特別是在以下方面：

首先是沒有將貧困問題放在整體現代化的視角下考慮。長期以來，對貧困問題的討論和政策太多停留在經濟和物質層面。經濟意義上的貧困，不僅是自然因素和技術因素作用的后果，更是現代化各方面存在問題的反映和后果。僅從經濟意義考慮貧困，會導致低估貧困的頑固性和復雜性，也容易忽視減貧手段的多樣性，導致減貧資源的低效率使用。

其次是忽視貧困的多維性。如前所述，發展本質上是多維的，因此貧困問題天然地具有多維性。除了經濟意義上的貧困，還有認知的貧困、健康貧困、社會參與和融入的貧困、權利的貧困等。這些領域的貧困和經濟貧困相互交織，相互掣肘。試圖單兵突進地解決收入貧困，而不消除其他方面的貧困，往往事倍功半。中國過去在教育、健康、性別平等領域有相對良好的基礎和出色表現，更勝于經濟的表現，這使中國在聯合國人類發展指數的排名長期高于經濟表現排名。但是，教育、健康等其他發展維度對經濟的領先優勢在縮小，這可能會制約后續的經濟發展，是值得關注的現象。

第三是未對收入不平等和相對貧困問題給予充分重視。在中國現階段，將資源優先用于消除絕對貧困是合理的。但在收入分配差距較大的情況下，需要考慮相對貧困問題并對絕對貧困線以上的人群進行一定的救濟支持，一來減少返貧的風險，二來減少社會整體的貧困程度。

第四是僅從農村的角度考慮貧困問題。這也是現代化視角缺失的表現之一。農村貧困問題的最終解決，有賴于包容性的城鎮化進程。雖然在扶貧中不乏對城市因素的考慮，如異地勞務輸出等，但整體的政策框架缺乏對城市化進程的考慮，實際上也制約了減貧成果的擴大和鞏固。

第五是社會部門在減貧中的作用有限。在中國減貧中，政府和市場都發揮了積極的作用，但社會部門由于整體發展滯后，對減貧的貢獻十分有限。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，社會部門的培育和發展本可以并且應該在減貧中發揮更積極的作用，特別是在提供貧困的深度知識、高效和綜合的服務傳遞以及積累和發揮社會資本作用方面，可以發揮社會部門的專長。

中國當前貧困的現狀

隨著我國經濟社會發展進入新時代，貧困的性質和表現也將發生深刻的變化。在當前，把握貧困的現狀和趨勢，需要重點考慮以下幾個因素：一是我國已經進入上中等收入國家，有望在未來幾年邁過高收入國家的門檻線，人們對更高生活水平的需求在增加，與此同時我們也面臨增長階段和增長方式的實質性轉換；二是我國收入差距較大，雖然2009年以后差距有所縮小，但仍停留在高位；三是我國的城鎮化趨勢，預計到2030年左右超過三分之二人口將生活在城市里；四是我國老齡化和少子化形勢嚴峻，到本世紀中葉老齡化水平將與發達國家相當；五是快速的技術進步和產業轉型升級，抬高了低人力資本積累人群的經濟參與門檻；六是資源環境約束的趨緊。這幾個因素，將深刻影響我國的現代化進程和未來貧困面貌。

在此背景下，若同時考慮農村和城市的貧困、絕對貧困和相對貧困，我國貧困的現狀如何？中國發展研究基金會與北京師范大學課題組利用2014年的中國居民收入調查數據（CHIP2013），分別測算了全國總體、農村、城鎮、流動人口的絕對和相對貧困狀況。其中，在農村，以2013年的國家貧困線為絕對貧困線（2736元/人×年），以當年農民可支配收入中位數的50%為相對貧困線（4213元/人×年）；在城市，以當年城市平均低保線為絕對貧困線（4476元/人×年），以城市居民可支配收入中位數的40%為相對貧困線（9659元/人×年）；流動人口采用城市絕對和相對貧困標準。考慮到地區間購買力差異，在計算時據物價做了調整。

即便是考慮到城鄉發展水平的差異，分設城鄉的絕對和相對貧困線，我國農村、城市以及流動人口的貧困形勢還是不容樂觀的。從農村看，相對貧困線是絕對貧困線的 1.54倍，但生活在相對貧困線下的人口是絕對貧困線下人口的2.37倍，反映出大量的人口雖然擺脫了現行標準下的貧困，但仍大量聚集在貧困線附近。城鎮中也是如此，城鎮居民中生活在相對貧困線下的人口是絕對貧困線下人口的6.35倍，流動人口的這一比例達到6.86倍。

從區域看，西部農村生活在絕對貧困線下的人口比例是東部的4.04倍，相對貧困線下的人口比例是東部的3.08倍。城鎮居民中，各地區生活在絕對和相對貧困線下的人口比例差別不顯著，但是全國平均達到10.23%。2013年，全國平均有16.53%的流動人口生活在相對貧困線以下，流動人口生活在相對貧困線下人口的比例是城鎮居民的1.62倍，而且東部和中部地區流動人口在相對貧困線下的比例還要高于西部地區。

我國生命周期兩端人口的貧困形勢尤其嚴峻。考慮到老齡化和少子化的沖擊，我們對0-15歲兒童以及60歲以上老年人口的貧困狀況進行了測算，結果反映：2013年，我國15歲以下農村兒童有27.64%生活在相對貧困線下，城鎮兒童也有21.61%生活在相對貧困線下；雖然農村兒童生活在絕對貧困線下的比例與農村平均水平相近，但生活在相對貧困線下的比例是農村平均水平的1.64倍；城鎮兒童生活在相對貧困線下的比例更高達城鎮平均水平的2.11倍。從老年貧困看，農村老年人生活在相對貧困線下的比例也高達23.08%，城鎮老年人的這一比例為14.86%。農村60歲及以上老年人生活在相對貧困線下的比例是農村平均的1.37倍，城鎮老年人生活在相對貧困線下的比例則為平均水平的1.45倍。

目前對我國多維貧困的研究還不是很充分。筆者曾利用中國衛生與營養調查數據，從收入、教育、健康、社會保障、生活條件五個維度分析了中國2000年-2009年的多維貧困情況。結果表明，如果將多維貧困定義為同時有兩個或以上維度存在貧困，則2009年城鎮和農村多維貧困發生率分別為4.01%和6.0%，收入貧困發生率分別為11.3%和14.4%。這一方面反映了我國在減少收入之外的其他貧困維度上取得突出成就，同時也可以看出農村相對城市的發展劣勢具有全面性。分析結果還表明，盡管2000年-2009年城鄉居民收入差距在持續擴大，但是城鄉多維貧困發生率之比總體上呈縮小趨勢，2004年該比率達到1.7，2009年縮小到1.5，反映出我國城鄉均衡發展的進展，這種變化比城鄉收入比下降出現得更早，反映出教育、健康以及公共服務領域均等化對經濟均等化具有先行效應。

結論和思考

我國改革開放以來的減貧無疑是波瀾壯闊和激動人心的，是我國現代化進程中的里程碑，也是人類發展史上史無前例的成就。但是，不能僅從改革開放后40年孤立地看待減貧，而是要放在現代化的長程視域下考察。

我國減貧最重要的因素是長期持續、穩健、普遍經濟增長的結果，迄今為止，總體上屬于增長主導型的減貧，目前已經實現向項目主導型減貧轉變。

我國長期持續穩健而普遍的增長之所以能夠實現，離不開新中國前30年在土地平均分配、教育、健康、婦女解放以及農田水利等基礎設施建設的成就。這一切得以實現，又和中共作為執政黨的現代化初心以及特定的組織方式和資源動員模式分不開。但是，在現代化跛行的狀態下，特別是國家治理體系發展滯后，對現代經濟規律認識不足，采用錯誤的經濟政策，導致人力資本的積累以及其他生產要素的作用得不到發揮。

改革開放確立了以經濟建設為中心，解放了人，解放了生產力，使前期積累的人力資本和生產要素的潛能得到了解放。通過不斷地向農民、企業家、基層政府、企業放權，通過特定政治制度下地方政府之間的競爭和知識分享，通過不斷地確認和推廣邊緣革命的成果，中國得以實現高速的經濟增長。此外，依托鄉鎮和農村的本地工業化和城市化，低成本地解決了初步的產業工人和市民階層的培育問題，吸納了大量農業轉移人口，使整個增長過程富有包容性，為向現代化攀登提供了中間階梯。中國特有的扶貧開發模式和由易至難的扶貧策略也推動了減貧進程。

盡管改革開放以來的減貧成就巨大，但也存在一些不足。減貧政策的設計缺乏對現代化的整體思考，缺乏對多維貧困的理解，發展過程中對收入分配問題和相對貧困問題重視不足，孤立看待農村貧困問題，社會部門參與和貢獻有限，都是有待改進的地方。

考慮到中國經濟發展水平的提升和收入分配的現狀，城鎮化、老齡化以及技術進步和產業升級的影響，需要從新的視角審視我國的貧困現狀。在消除農村現行標準下的絕對貧困后，城鄉的相對貧困、兒童貧困和老年貧困形勢仍十分嚴峻。

在2020年全面建成小康社會、消除現行標準下絕對貧困人口之后，未來扶貧政策框架的設計要注重幾個方面：

首先，扶貧要納入國家更長遠現代化建設規劃中。現代化建設的諸多方面，特別是國家治理體系的現代化，要協同推進。唯其如此，經濟的發展和貧困的減少才可以持續實現并鞏固。

其次，更加以人為中心，注重人的全面發展。發展的目標不只是解放生產力，更重要的是解放人，提升人的自我發展能力，并為這種能力的發揮創造良好的條件。

第三，發揮既有制度和組織的優勢。在當前，特別是要發揮集體土地所有制的優勢，促進農村集體和農民的生產要素優化配置；此外，在明晰產權和完善公司治理機制的基礎上，使國有資本更好地服務于公共福祉，服務于社會的轉型和發展方式的轉變。此外，要發揮城鄉基層黨政機構和事業單位的組織網絡的優勢，合理清晰界定基層服務事權，提供精準化的公共服務。

第四，統籌制定城鄉扶貧戰略。隨著城鎮化進程的推進，貧困的城鄉分界將變得模糊，需要統籌推進城鄉基本公共服務均等化，推動農業轉移人口的實質性市民化，促進資源在城鄉的自由流動和優化配置，減少土地以及各類資源的閑置浪費。特別是，要考慮和順應人口向大城市群發展的趨勢，優化資源空間布局，利用好大城市提供的多層次經濟機會，提高大城市的包容性。

第五，將穩定和減少相對貧困作為未來減貧重點。在繼續縮小城鄉和區域發展差距的同時，設立多條貧困線，分類提供幫扶和支持，減少脆弱人群致貧和返貧的風險，減少貧困深度。

第六，加大對生命周期兩端人群的關注。考慮到兒童和老人貧困更加深重以及他們本身的脆弱性，扶貧政策的設計要更多瞄準這兩類人群，提供針對性的服務。要加大對兒童發展（特別是早期階段的發展）的資源投入和服務供給的創新。完善多層次、多資金來源的養老保障體系，保障貧困老年人的基本生活福祉。

第七，充分發揮社會部門在減貧中的作用。發揮社會部門對社區內貧困的知識、服務方式和技術、信任方面的優勢，在傳統慈善之外，倡導和發展社會企業和社會影響力投資，整合政府、社會和市場的資源，為貧困人口提供更低成本但又保障質量的各類產品和服務。

（摘自財新《中國改革》2018年第2期。作者為中國發展研究基金會秘書長助理、研究一部主任）