環境數據開放，政府應該怎么做？

環境問題一直是百姓關心的熱點問題。2018年全國“兩會”期間，中國過去數年來在環境保護、污染治理方面取得的成績引發媒體普遍關注。在新一輪國務院機構改革中成立了生態環境部，彰顯了政府促進生態環境保護、建立美麗中國、滿足人民美好生活愿望的決心。在未來生態環境治理中，充分利用社會力量實現多元治理，成為解決生態環境問題的關鍵。

當前，數據已經成為推動政府變革與治理轉型的新興動力。在生態環境領域，政府在行使國家權力，執行環保政策的過程中掌握了大量關鍵數據，這些數據的開放對擴大公民對生態環境相關議題的知曉程度，提高公眾參與水平，推動公眾對生態環境治理的監督具有重要意義。

2015年8月國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中明確提出要優先推動包括環境數據在內的民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。然而，復旦大學和數字與移動治理實驗室出品的《2017中國地方政府開放數據指數報告》顯示，盡管多數地方政府在其數據開放平臺上設立了資源環境主題，但總體上來看，已開放的環境數據資源比較有限。

為什么要推進環境數據開放？

在傳統的環境治理實踐中，由于環境治理的外部性特征，環境治理越來越跨越了傳統行政區劃的限制，構建了京津冀、長三角、泛珠三角等區域性的環境治理協作平臺，這些平臺對區域環境治理的頂層設計具有重要意義。然而，區域環境治理過分強調環境治理的宏觀性、整體性特征，卻忽視了環境污染的微觀性、局部性特征。從城市內部環境污染數據的分析可以發現，在污染程度、污染物構成、污染源等方面，環境污染均呈現出時間與空間差異性，亟須建立數據驅動的、精細化、科學化的環境治理決策，更好地預測環境污染演變趨勢，提升政府環境治理水平，形成對區域環境治理的有效補充。

環境數據開放還將有利于提升以政府為核心、多元社會主體跨界合作的協同治理能力，提升民間對環境事務的參與水平。利用已開放的政府環境數據，可支撐社會各界多角度參與環保事業，培育環境治理的良性生態圈，推動環境污染防治與環境質量改善，推動政府的工作重點從環境污染治理向環境質量的全面提升。

解決當前環境污染問題，應打破環境數據壁壘，基于環境數據推動環境治理工作的進程，促進政府環境治理工作中跨地域、跨部門、跨界的多元治理格局的形成。環境治理應當用數據說話，用數據決策。在環境政策的制定中，應基于環境數據的分析，制定科學化、精準化的環境治理策略，實現環境污染從粗放型治理到精細化治理的轉型，促進環境質量的全面改善與提升。

環境數據開放應以環境保護、環境質量提升、甚至整個社會經濟的發展作為終極目標，將環境數據整合于宏觀戰略決策制定中，實現環境保護、社會治理與經濟發展相互融合的高質量發展，建設天藍、地綠、水清的美麗中國，更好滿足人民美好生活的愿望與需求。

開放到了什么程度？

為全面了解當前中國地方政府開放數據平臺上的環境數據開放的整體情況，筆者選取了北京、上海、浙江、青島、貴陽、武漢、佛山市南海區等地，對其開放數據平臺上的環境數據進行了分析。從總體上來看，各地均已開始了環境數據開放的探索，并已經開放了一定數量的環境數據資源，但在數據總量、數據內容、數據可用性、數據再利用等方面仍存在不少問題。

總體上看，目前環境數據開放的開放數據量少，且多與資源（或能源）數據混為一談，將資源類數據剔除后發現，各地已經開放的環境數據均只有十幾條到幾十條，這與龐大的生態環境數據總量形成明顯反差，環境數據開放工作任重道遠。在主題分類上，當前環境數據多與資源或能源數據混為一談，限制了數據利用主體對環境數據的搜索與利用。

從已開放數據集的關鍵詞內容的頻次分析來看，當前已經開放的數據多為環境信息公開中已經公開的信息，內容涉及到機構信息、行政審批信息、行政處罰信息、空氣質量信息、污染源信息、環境監測信息等內容。但是，環境數據開放與環境信息公開并不等同。開放數據是指可以由任何人自由、免費訪問、獲取、使用和分享政府數據，側重于數據利用，提高對數據的增值利用水平；而信息公開的目標則在于滿足公眾的知情權。

當前已開放的環境數據則存在數據質量參差不齊、數據分類模糊、缺乏統一的元數據規范、數據更新頻率低、格式混雜等問題。由于缺乏對環境數據的統一分類標準，限制了環境數據利用者搜索、下載、分析與應用數據的能力，也制約了基于已開放環境數據進行跨地域綜合環境應用開發的可能。有相當數量的還是靜態數據，更新速度慢，導致數據的可用性差。因此，雖然在數據開放平臺上的環境數據均有相當數量的訪問量，但下載量較低。

從整體上來看，我國的政府數據開放工作尚處于起步階段，尚未形成有效的管理手段與推進機制，當前數據開放缺乏法律保障與統一的國家標準，對主題分類、元數據規范、數據格式、更新頻率等未做明確規定，這也制約了環境數據開放的進程。同時，各環境數據相關部門擔憂數據開放可能涉及國家安全、商業秘密和個人隱私，在環境數據開放后可能會因為數據誤讀而帶來消極影響，因此在數據開放過程中畏首畏尾，采取保守的環境數據開放策略。

如何推進政府環境數據開放？

基于環境數據開放面臨的上述現狀、問題與原因，未來環境數據開放的推動除依賴于宏觀層面開放數據相關法規政策、標準規范及管理制度的完善之外，各級政府也應從環境數據開放總量、數據集分類、數據質量、數據再利用等方面進一步推進環境數據開放的進程。

從觀念意識的轉變與政府內部能力的提升上來說，地方環境數據相關部門應改變傳統的思維觀念，不再將數據作為部門私有財產封存起來，而是提高環境數據開放的意識，開放更多高價值的環境數據，供社會增值利用。同時，政府環境部門應提升內部數據分析能力，甄別潛在的數據開放風險，使環境數據在風險可控的原則下盡可能開放。

在數據分類中，應將生態環境類與自然資源類數據加以區分。本次國務院機構改革已將生態環境部與自然資源部兩個部門分列，進一步理順了國家層面在自然與生態環境方面的部門間關系。在地方政府數據開放平臺上，對相應數據資源進行區分不僅有利于推進地方政府這兩類數據的開放水平，也有利于數據利用者更好的甄別生態環境數據，提高數據利用水平。

在數據質量方面，地方政府環境數據相關部門應在國家環保部門的指導下，加強對本部門的環境數據資源的梳理、清洗與加工，確定各環境數據資源的開放屬性；根據國家或地方政府數據開放統籌部門的統一部署，在元數據規范、數據更新、數據格式等方面提升已經開放的環境數據質量。

在數據再利用方面，地方環境部門應加大力度培育環境數據利用的生態圈。當前，民間環境數據開放團體在數據開放中起到了功不可沒的作用，例如上海的青悅開放環境數據中心將政府發布的公開數據進行整理，以開放數據格式進行數據開放，已經整理了包括空氣（含歷史空氣質量、空氣質量預報、歷史天氣實況、歷史天氣預報）、水質（地表水、飲用水）、污染源（實時排放歷史信息、超標排放歷史信息）、危險品相關（全國垃圾焚燒場數據、全國危險廢物處理場）等數據，目的在于推動環境信息公開與環境數據開放，幫助廣大公眾獲得環境質量知情權和監督權，提升政府環境部門的治理水平。

針對此類民間團體，政府應當加大力度進行扶持，除給予必要的資金支持與技術支撐外，應有目的地向其開放更多的數據，探索環境數據開放的全新模式。

（摘自《南風窗》2018年第8期。作者分別為復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數字與移動治理實驗室主任；上海理工大學管理學院講師）