“失衡”的中歐關系：解析歐盟對華政策調整

“歐洲”不僅是一個地域的概念，更是一個政治的概念，就像許多歐洲人默認的那樣，“歐洲”既代表了歐盟的各個機構，也代表了構成歐盟的各個民族國家政府，還包含了那些尚未加入歐盟，但是卻在地理概念上屬于歐洲的國家。因此，在政治上，歐洲是一個集合概念。由于“歐洲”概念的集合性和復雜性，我們看到的中歐關系就不是一種簡單的雙邊外交關系，也不是單純的多邊外交關系，而是一種結構不對稱的，混雜了雙邊和多邊性質的，同時又是在不斷變化的關系。正是由于這種復雜性，當前中歐關系的發展出現了一個值得注意的新特征：中國與歐盟成員國的雙邊關系要好于和歐盟的總體關系。歐盟成員國之間在發展對華關系中的利益多元化，以及成員國利用歐盟作為實現自身利益最大化杠桿的“算計”，使得中歐關系處于一種“失衡”的狀態。

歐盟層面的對華政策調整：“對抗性”思維增強

近年來，中國與歐盟主要成員國以及中東歐、南歐和北歐國家之間在雙邊關系層面取得了顯著成果。2018年1月，法國總統馬克龍訪華，他是2018年開年以來第一位到訪中國的外國領導人，也是十九大以來第一位來訪的歐洲大國領導人。2018年2月，英國首相特蕾莎·梅訪華，表示要進一步提升進入“黃金時代”的英中全面戰略伙伴關系。奧地利總統、總理也于2018年4月率領一個龐大的代表團訪問中國。總統和總理同時出訪同一個國家，在奧地利歷史上尚屬首次，充分體現了奧地利對發展與中國關系的重視。此外，中國與希臘、捷克、芬蘭等歐盟國家雙邊關系的發展都達到了歷史最好的水平，成就有目共睹。

相比之下，歐盟層面的對華政策體現出越來越多的“對抗性”思維，試圖通過利用西方國家的“整體優勢”，以施加更大壓力的方式迫使中國讓步。歐盟明確強調發展對華關系在政治和經濟意義上都必須互惠互利。歐盟甚至宣稱，這才是真正理解中國“合作共贏”的理念和口號，并希望中國承擔起與基于規則的國際秩序中所獲收益相一致的責任。歐盟認為要在對華接觸方式上尋求更加有力、清晰和統一的聲音。歐盟對華政策的這一轉變，集中體現在“市場準入”“投資審核”等議題中。

歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫在2017年2月6日的演講中表示，歐盟愿與中國一道在全世界同貿易保護主義做斗爭，但也希望中方能夠在貿易與投資方面體現對等原則。言外之意就是要求中國對歐進一步開放市場。歐盟機構當前正在立法，建立投資審核體制，目的是抵御外國對歐盟國家敏感高科技企業的“不平等”收購；認為除了國家安全的原因外，歐盟還應制定相關規則以“經濟原因”來阻止相關收購，比如當投資者有政府在背后支持，或者收購計劃本身是政府項目的一部分。這一倡議顯然劍指中國企業近年來在歐洲開展的收購行為，以此來向中國施加壓力，要求中國“對等地”向歐洲在中國的投資開放市場。

歐盟還試圖聯合美國和日本在對華政策上加強彼此間的協調與合作，統一對外的立場，這反映了近年來歐洲的政治精英面對國際格局的深刻變化，所采取的一種外交戰略轉向，這種戰略轉向可以稱之為“新西方”政策。何為“新西方”政策？德國聯邦議會外事委員會主席呂特根（Norbert Roettgen）曾在一次采訪中談論如何應對俄羅斯的威脅。他說，在討論如何面對俄羅斯所帶來的挑戰時，人們總習慣說“我們”要如何如何，那么到底“我們”是誰？緊接著呂特根自己回答道，“我們”不是德國，也不是歐盟，“我們”是西方；目前需要的不是“新東方”政策，而是“新西方”政策。

眾所周知，“新東方”政策是冷戰期間德國政府在20世紀70年代后所采取的與蘇聯、東歐社會主義陣營國家發展外交關系的原則，核心手段是以合作代替對抗，以相互緩和來打破陣營間隔閡。呂特根借用歷史上的“新東方”政策為參照，提出“新西方”政策，其核心要義就是以加強西方國家間的團結和凝聚力為依托，以“西方集團”來對俄羅斯實施強硬政策。呂特根的這種從“新東方”政策到“新西方”政策的轉向，典型地體現了當前西方國家在面對以中國為代表的新興國家的崛起和外部世界的挑戰時所越來越多地采取的“對抗性”思維：不是通過相互的溝通和諒解進行合作，而是力圖使用西方國家的整體優勢進行壓制。

“新西方”政策的思維在歐盟處理產能過剩問題上表現得尤為突出。2017年12月12日，在阿根廷舉行的第11屆世界貿易組織（WTO）部長級會議后，美國貿易代表萊特希澤、歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫和日本經產大臣世耕弘成就發表聯合聲明，譴責“扭曲市場的補貼”和包括強制性技術轉讓在內的其他政府干預所導致的“關鍵部門的嚴重產能過?！?。很明顯，美、歐、日的這種做法或明或暗地指向中國，意圖在鋼鐵產能過剩和強制性技術轉讓等問題上更強勢地與中國展開博弈。2018年3月10日，美國貿易代表萊特希澤、歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫和日本經濟產業大臣世耕弘成在歐盟總部所在地布魯塞爾再次進行會晤，三方除了“老調重彈”2017年聯合聲明的主要內容外，還特別強調在應對“扭曲性貿易行為”方面深化信息共享，還要在G7、G20、OECD的平臺上以及全球鋼鐵論壇等其他政府間會議上密切合作。

歐盟悄然配合特朗普的對華“貿易戰”

2018年3月22—23日，歐盟舉行了為期兩天的春季首腦峰會，在美國采取征收鋼鋁關稅以及發動對華“貿易戰”等保護主義政策的背景下，貿易成為此次峰會的重要議題。歐洲理事會在會后發布的公報中說，美國以“國家安全”為由征收鋼鋁關稅是不合理的，這種“行業范圍”的保護主義措施，并非解決產能過剩問題的合適辦法。歐洲對美國的這一“委婉”批評，并不意味著在這次特朗普發起的對華“貿易戰”中，歐洲不會與美國聯手向中國施加更大的壓力。經過歐盟以及德國持續的“公關”，美國在最后一刻宣布將暫時豁免對來自歐盟國家的鋼鋁產品額外征收關稅。但美國的“豁免”不是白給的，歐洲需要付出相應的代價。

美國貿易代表萊特希澤一直在牽頭負責與各國談判，以決定相關國家是否可以被豁免25%的鋼鐵進口關稅和10%的鋁進口關稅。在特朗普簽署關稅措施前，歐盟一直在竭盡全力爭取豁免。德國新政府的經濟部長阿爾特邁爾和歐盟貿易委員馬爾姆斯特羅倫先后抵達華盛頓與萊特希澤會晤，商談“豁免”事宜。根據彭博社的報道，萊特希澤在談判中列出了歐盟在獲得豁免之前必須達到的五個條件。這五個條件是：第一，歐盟之后對美國鋼鋁出口不得超過2017年的水平；第二，歐盟需要采取積極措施來應對中國各種扭曲貿易的政策；第三，在二十國集團（G20）全球鋼鐵論壇上與美國積極合作；第四，與美國合作在世界貿易組織框架下對中國的貿易扭曲政策提起申訴；第五，加強與美國的安全合作。

很顯然，美國想要借此把歐盟綁上其對華“貿易戰”的戰車，試圖形成“統一戰線”的陣勢對中國施加更大壓力。歐盟對美國的這一策略心態復雜。一方面，歐盟反對特朗普以保護主義的方式來處理國際貿易問題，認為這只會導致“兩敗俱傷”。比如，德國工商協會（IHK）的發言人哈弗斯（Tobias Havers）在接受采訪時就認為，特朗普發起的這場“貿易戰”最終沒有贏家，而德國無論是與中國，還是美國的經濟聯系都非常緊密，更是不可能從這場貿易戰中有任何“獲益”。但另一方面，歐盟又有借重、聯合美國向中國施壓的“如意算盤”，覺得特朗普的保護主義政策雖然威脅全球貿易，但是歐洲必須避免激化與美國的貿易爭端，只要特朗普沒有專門針對歐洲開啟貿易戰，就應該向美國靠攏，借此與美國合作，共同向中國要求對等的市場準入待遇。

歐盟認為當前沒有必要跟隨美國以實施高額懲罰性關稅的方式來向中國施壓，但歐盟支持特朗普的對等開放市場的要求。與特朗普高調而粗暴的“貿易戰”不同，歐盟的做法是進行“隱形貿易戰”：給中資企業在歐洲投資增加法律限制和提高監管門檻。所以，在此次歐盟峰會所發布的公報中，歐盟“雄心勃勃”地宣布要繼續實施強有力的貿易政策，在全球推行歐盟的標準和價值觀，以尋求建立同一標準的競技場。為此，歐盟國家首腦們敦促要加快在投資審查和公共采購領域的立法。在中國企業越來越多“走進歐洲”的背景下，歐洲人的“隱形貿易戰”同樣值得警惕，特別是對歐美“合流”要未雨綢繆。2018年3月23日，歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫在接受采訪時承認，歐盟在解決貿易問題，尤其是中國的貿易問題方面已在與美國合作。

開放帶來進步，封閉必然落后。這已經被人類發展的歷史無數次印證。無論是特朗普高調、粗暴式的“貿易戰”，還是歐盟小心算計的“隱形貿易戰”，都是力圖用封閉的“對抗性”舊思維去解決開放型世界經濟中的新問題。

歐盟積極介入亞太安全事務

以往歐盟對華政策的關鍵詞是“接觸政策”（Engagement），主軸是拓展市場，分享中國經濟的繁榮成果，獲取經濟利益。在對華關系上，“接觸政策”建立在歐盟所秉持的這樣一種信念之上：中國在與歐盟的接觸中會受其影響，實現歐盟聲稱的經濟自由化、法治和政治民主。歐盟相信，長期來講，中國會發展得越來越像歐洲。這也被稱為“無條件接觸”政策，也就是說，為了擴大對華各個層面的交流往來，歐盟可以在對華關系上做出更多的讓步，以便于逐步達到其核心目標：改變中國的政治經濟體制。在亞太地區的安全事務上，歐盟基本上是置身事外，認為地理上的遙遠使得亞太安全并非歐盟的核心關切。

但是，隨著近年來中國綜合國力的大幅提升以及中日釣魚島爭端和南海問題的升溫，歐盟意識到中國的崛起正在改變亞太地區原有的安全結構，發生地區沖突的風險在增加。歐盟政界和智庫開始重新思考和規劃歐盟的亞太政策，認為歐盟不能再忽視亞太安全事務，而應積極主動介入其中，因為亞太安全已經成為歐盟不容回避的切身利益。這主要體現在三個方面：第一，如果亞太地區發生軍事沖突，那么歐盟由于在該地區缺乏軍事力量和手段，其在該地區巨大的經濟利益將因無法得到有效、及時的保護而直接受到威脅，歐盟在該地區多年的經營很可能被毀于一旦。歐盟認為這一風險并非杞人憂天，而是一種現實存在。第二，隨著中國的崛起，亞太地區的安全結構將不可避免地發生變革，當前美國單獨主導的亞太安全格局正在承受越來越大的壓力，其可持續性存在疑問。無論未來出現中美共同主導，甚至是中國單獨主導的亞太安全格局，或者是其他類型的集體安全格局，都是對現狀的根本性改變，這都將迫使歐盟要及早做出反應，避免在新的亞太安全結構中被邊緣化。第三，在當前這個可能發生變化的亞太安全格局中，如果中國發生政治經濟危機，那將是沖擊整個亞太的系統性風險，歐盟對此也需要進行必要的準備和應對。

基于上述原因，歐盟在亞太安全問題上更加積極，采取更為清晰的立場。歐盟認為其必須要考慮，如果地區緊張加劇，是站在美國一邊，中國一邊，還是盡可能避免選邊站？抑或最終決定要積極地行動起來避免沖突升級？歐盟必須及早為亞太未來可能發生的變局做好準備。而在對華政策上，歐盟認為以往的“無條件接觸”是不成功的，歐盟意識到它無法有效地影響中國政治的發展方向，中國也不會放棄自己的政治體制。所以，歐盟改變策略，由以往的試圖通過接觸改變中國內部政治體制，轉變為力求通過接觸影響和引導中國的對外政策行為，確保中國不挑戰現有的國際秩序，將中國的對外行為規范在當前西方主導下的國際秩序中，避免中國的崛起造成亞太安全結構失衡，進而引發沖突。結論

近年來歐盟對華政策的調整更加凸顯——中國與歐盟成員國的雙邊關系要好于和歐盟的總體關系——這一中歐關關系中的“失衡”狀態。其原因在于，一方面歐盟對國際格局的看法發生了改變。2003年歐盟發布了第一份全球安全戰略文件，這份文件充滿著樂觀主義精神，文件名為“一個更加美好世界中的安全歐洲”。當時歐盟認為自己“正在經歷著前所未有的繁榮、安全和自由”，是“穩定之錨”。而在2016年發布的第二份全球安全戰略文件中，歐盟則認為自身“備受質疑”，并且處在一個“更具對抗性”的世界中。歐盟的這種“不安全感”使得其面對中國的崛起變得不再自信，試圖走回“新西方”政策的老路。另一方面則是基于歐盟復雜的治理體制，成員國愿意與中國發展雙邊關系，進而分享中國經濟增長帶來的紅利，但卻把中國的合理訴求推脫給歐盟機構。同時，在與中國出現利益和理念紛爭之時，成員國又通過歐盟機構向中國施壓，把本國的意志變成歐盟的意志，以便最大化地實現本國的利益關切，這就造成了在中歐關系中往往是歐盟與中國處于“短兵相接”的境地。這其實也在一定程度上給中國制造了某種機會，中國可以利用某些成員國對中國的需求，在歐盟內反對有損中國利益的動議。所謂中國“分裂”歐洲之說，其根源反而是在于一些歐盟成員國在對華關系上濫用歐盟體制的優勢，總是試圖在中國和歐盟機構之間左右逢源。

（摘自《當代世界》2018年第4期。作者分別為中共中央黨校國際戰略研究院副教授、國務院發展研究中心世界發展研究所研究員）