加快改革完善城鄉居民養老保障制度體系

黨的十九大報告指出，要加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這是中央對新時代我國社會保障工作的目標和要求。

本世紀初中國社會保障制度建設的一件大事，就是在2009年、2011年先后建立了新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度。2014年國務院下發了關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見，把城鎮居民和農村居民納入到統一的城鄉居民基本養老保險制度中，實現了養老保險制度的全覆蓋和城鄉居民的平等待遇。從此，我國城鄉居民特別是廣大農民結束了沒有社會化養老保險制度的歷史，和城鎮職工一樣，只要到了法定的退休年齡就可以領到養老金。

這是中國共產黨以人民為中心執政理念的偉大實踐，是我國社會保障制度建設史上的重要里程碑。截至2017年年底，城鄉居民基本養老保險參保人數已達到51255萬人，其中領取養老金的人數為15598萬人。

然而，當前我國城鄉居民的社會身份和收入來源比較復雜且不穩定，其中多數沒有固定工作單位，沒有穩定工資收入（在城鎮穩定就業的農民工除外），為其安排什么樣的養老保險制度模式需要在探索和實踐的基礎上逐步完善。

我國養老保險制度現狀

社會保險是國家依法舉辦的，運用大數法則由多數人分擔少數人遭遇風險造成經濟損失的一種社會互助互濟制度，體現的是權利和義務對等，即符合條件的人員必須依法參保并按規定繳費，才能獲得相應的保險待遇。

我國現行的城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險以及工傷、生育、失業保險都屬于社會保險制度模式范疇（其中實賬形式的個人賬戶除外）。其中的城鎮職工基本養老保險制度是在上世紀80～90年代深化國有企業改革和建立社會主義市場經濟體制的背景下，借鑒國際經驗特別是吸取西方福利國家教訓，在試點基礎上逐步改革發展起來的。

該制度的基本做法是實行用人單位和個人按規定繳納保險費。目前，全國多數省份的企業職工基本養老保險繳費標準為：用人單位按照繳費工資總額的20%繳納，職工按照本人工資的8%繳納，單位和個人的繳費構成統籌地區的基本養老保險基金，基金在統籌區域內統一調劑使用，所有參保人員到了法定的退休年齡即可按規定領取養老金。近30年的實踐證明，城鎮職工養老保障采取社會保險模式是正確的選擇。

我國城鄉居民養老保險制度建立之初，由于沒有現成的經驗借鑒，就照搬了城鎮職工的基本養老保險制度模式，明確為“城鄉居民基本養老保險制度”。但由于保障的對象是居民，不同于職工，特別是大多數城鄉居民的收入水平低和繳費能力差，為了保證新制度的順利起步，采取了政府財政補貼政策。

按照現行制度規定，城鄉居民養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分：基礎養老金全部來自中央和地方各級財政資金；個人賬戶養老金包括個人繳費部分和財政對個人繳費的補貼。從總的基金構成看，90%以上來源于中央和地方各級財政補貼，僅占基金百分之幾的個人繳費計入屬于本人所有的儲蓄賬戶。

可見，我國現行的城鄉居民基本養老保險制度實際上是國家財政補貼為主的社會福利制度和個人自愿繳費為輔的個人儲蓄制度的組合。無論是基礎養老金還是個人賬戶養老金，都沒有體現社會保險基本的互濟功能。個人不繳費也可以獲得占養老金份額90%以上的基礎養老金，不符合社會保險權利與義務對等的原則。

如果用財政補貼資金占養老金的比重來衡量福利化程度，目前我國城鄉居民基本養老保險制度的福利化程度超過了90%。從制度實施以來的情況看，福利剛性使得城鄉居民的養老保險制度與建立社會保險制度模式的初衷相差較大。

四大難題待解

國內外歷史經驗教訓告訴我們，完全福利化的養老保險制度不適合中國國情。目前城鄉居民基本養老保險制度實質上的福利化傾向已暴露出一些值得重視的問題：

一是福利化傾向的養老金增長增加了財政壓力。2016年全國城鄉居民的平均養老金是117.2元/月，其中由中央和地方各級財政補貼的基礎養老金105元/月，占90%；個人賬戶養老金12.2元/月，其中財政獎勵補貼部分約占20%。在目前養老金水平還比較低的情況下，這樣一個較高福利性的養老金制度已使得多數地方財政部門感到壓力。

如果按照目前城鄉居民對提高養老金待遇的期盼，以及一些地方提出的要盡快將城鄉居民基本養老保險與城鎮職工基本養老保險制度并軌的計劃簡單測算，將現有的15521萬人領取的城鄉居民基本養老金水平按照90%左右的福利化水平提高到目前城鎮職工平均養老金水平，一年的財政補貼資金就將近4萬億元。可見，如果城鄉居民基本養老保險制度按照現行的社會福利模式發展下去，財政的承受能力是必須要考慮的問題。

二是在就業方式日益多元化、勞動者和居民身份轉換頻繁的社會環境下，社會保險性質的城鎮職工基本養老保險制度，和社會福利性質的城鄉居民基本養老保險制度，其養老金水平和繳費標準偏差距大，導致居民攀比職工的高待遇和職工攀比居民的高補貼。

實際上，城鄉居民基本養老保險制度實施不到十年的時間里，各級政府都在努力提高養老金標準。2009年新型農村社會養老保險制度實施時養老金標準只有55元/月，到2016年城鄉居民平均養老金增長到117.2元/月，年均增長11.4%。2017年有些省市的城鄉居民養老金標準已經接近千元。盡管增長很快，但比城鎮職工的養老金水平還是差很多，城鄉居民希望進一步加快提高基礎養老金標準。

與此同時，由于這些年城鄉居民免費獲得的財政補貼的基礎養老金增長比較快，而且個人繳費水平很低，甚至可以不繳費，所以城鎮企業非常羨慕城鄉居民的低繳費政策，要求降低用人單位繳費率。城鎮職工羨慕城鄉居民享受的財政補貼，認為自己作為納稅人也應該平等地享受到國家的養老福利補貼。近年來，一些地方的城鎮職工基本養老保險參保人數增加緩慢甚至減少，其中一個原因就是很多新參保的單位、勞動者更愿意選擇參加低繳費的城鄉居民基本養老保險制度，還有部分已參加城鎮職工基本養老保險的單位和人員，特別是小微企業和靈活就業人員為了少繳保險費轉入到城鄉居民基本養老保險制度中。

三是現行財政獎勵補貼方式不僅沒有明顯起到激勵居民個人繳費的作用，反而產生了“擠出效應”。占全部養老金90%以上的基礎養老金調整，完全取決于各級政府的意愿和能力，與參保個人的繳費無關，個人賬戶制度沒有吸引力。按照規定，城鄉居民可以自愿選擇每年100元到2000元不等的檔次繳費計入個人賬戶，相應可以獲得財政不低于30 ～ 60元的繳費補貼。但從這些年實施情況看，城鄉居民繳費積極性不高。2016年城鄉居民基本養老保險繳費參保人數50847萬人，其中95%以上的參保人選擇最低檔（100元/人·年）繳費，在領取基礎養老金的人員中，有65.3%的人員沒有繳費。有些地方還出現財政補貼越多、個人繳費越少的現象。

四是地區之間養老金標準相差較大。由于城鄉居民基本養老保險制度實施的主要支撐是靠各級政府的財政資金，在中央財政按規定給予地方基礎養老金補貼的基礎上，養老基金的籌集和養老金標準調整就主要取決于地方各級政府財力。盡管國家要求逐步推進城鄉居民基本養老保險基金省級管理，但實際上多數省份實行縣級管理，因而城鄉居民養老金標準在各省區市之間、在省內的地市和縣之間都有很大差距，有的省市的城鄉居民基礎養老金相差10倍之多。

完善制度三大著力點

我國城鄉居民的養老保險制度建設從無到有，沒有歷史包袱和欠賬，不必操之過急，也不能承諾太多，要堅持盡力而為、量力而行的原則穩步推進。無論是福利國家的教訓，還是我國社會保障制度改革的經驗都充分證明，完全福利化的養老保險制度不符合目前中國國情，也不可持續。

同時也要明確，建立城鄉居民基本社會養老保險制度不能丟棄居民個人和家庭的基本養老責任。至于城鄉勞動者由于各種原因失去勞動能力，國家可以利用社會救助制度解決勞動者本人及其家庭成員的養老、醫療等生活問題。

目前，應逐步加大居民養老中社會保障的比重。同時，要重視各地養老金待遇相差懸殊的問題。地區之間城鄉居民基礎養老金待遇標準相差太大，不利于制度健康發展，也容易釀成社會問題。中央政府要加強對地方工作指導，包括對各地調整基礎養老金標準也要統籌兼顧，總體調控。可以考慮從三方面完善城鄉居民基本養老保險制度模式：

一是將現行城鄉居民基本養老保險制度中的基礎養老金改為養老津貼。基礎養老金待遇是保障基本養老需求的一個費用標準，基礎養老金標準盡管各地不同，但現在各地發放的最低幾十元、最高幾百元是難以保障基本養老的。這幾年越來越多的城鄉居民要求政府提高基礎養老金水平并攀比職工基礎養老金待遇，與制度安排上的缺陷不無關系。養老津貼制度的特點就是明確了政府在保障城鄉居民養老方面的輔助責任，津貼水平與保障基本養老不直接相關，只與政府財政的支出能力相關，同城鄉居民這一特殊群體的保障責任定位要求以及各級政府財政的支出能力相適應。

二是將現行城鄉居民基本養老保險制度中的個人賬戶制度，改為個人繳費制度。城鄉居民基本養老保險的個人賬戶制度沒有現收現付的資金壓力，主要是想發揮積累的作用。如前所述，雖然明確規定，個人賬戶養老金和個人繳費掛鉤，但絕大多數居民依然選擇最低檔繳費，即使在財政實施獎勵補貼的情況下效果也不明顯，說明激勵機制不夠。因此，城鄉居民個人繳費的多少，不能只與個人繳費養老金待遇掛鉤，還要與養老津貼標準掛鉤。這樣才能最大限度地發揮財政資金激勵個人繳費的積極性，體現多繳多得。

為適應城鄉居民收入水平差距大的實際，依然采取多檔繳費標準由城鄉居民自愿選擇。個人繳費納入城鄉居民養老基金統一管理，統籌調劑使用，基金就具有了社會保險的互濟功能。對收入水平低于城鄉居民最低生活保障標準的居民，實行政府補貼繳費政策，使所有符合條件的城鄉居民都能納入城鄉居民養老保障范圍。

三是相應地修改制度名稱。在將基礎養老金和個人賬戶制度調整后，制度名稱建議相應修改為“城鄉居民養老保障制度”，刪掉了“基本”和“保險”兩個詞。刪掉“基本”就是明確了現階段我國城鄉居民養老實行的是家庭和個人為主、國家為輔的養老保障制度；將“保險”改為“保障”，是因為保障和保險的含義完全不同，保障的方式有多種，包括保險、福利等，但保險必須符合保險的基本原則。修改后的名稱兼顧了福利制度和保險制度，定位更加準確。

上述改革思路總體上還是在現有制度框架內的調整，對各方利益格局影響不大，更何況現行制度實施也只有短短幾年，應該不會帶來太大的震動。當然，未來城鄉居民養老保障制度和政策調整涉及已經覆蓋的5億多城鄉居民，涉及將要納入的居民，還涉及整個社會保障體系建設等方面，有關部門需加強頂層設計，深入研究、慎重決策。

（摘自《瞭望》新聞周刊2018年第23期。作者為全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員）