學前教育法何時出？

近年來，我國學前教育取得長足發展，但仍然是教育體系中的薄弱環節，與日益增長的人民群眾的需求相比，學前教育發展不平衡不充分的問題愈加突出。隨著我國城市化進程加快和“二孩”政策出臺，城市人口尤其是中心城市人口增長較快，入園難、入園貴的問題將更加突出。面對學前教育供需矛盾日漸明顯的嚴峻現實，一些全國人大代表和專家學者紛紛呼吁，加快學前教育立法進程，出臺國家層面的統一單行的學前教育法，以便發揮法律對學前教育事業健康、可持續發展的保障作用。尤其應在立法中明確學前教育的性質、宗旨、目的，同時明確政府的責任，特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設、督導評估等。

學前教育仍是基礎教育短板

一直以來，入園難、入園貴都是老百姓反映強烈的問題。與此同時，多地發生的幼兒園虐童事件，更是不斷挑戰公眾的敏感神經。學前教育是基礎教育的重要組成部分，也是夯實義務教育的奠基工程。但長期以來，學前教育事業與經濟、社會、教育、人口等的發展，未能很好地協調，目前學前教育仍是基礎教育的短板。全國人大代表、安徽省宣城市市長張冬云通過調研發現，這些短板主要體現在四個方面：

一是學前教育資源總量不足。從總體上看，學前教育仍是基礎教育體系中最為薄弱的環節。以宣城市為例，目前，全市學前三年適齡幼兒數為57140 人，在園幼兒數為55197 人；預計到2020 年，全市3至5 歲幼兒將達到6.5 萬人，學位總量缺口5700 余個。

二是優質學前教育資源短缺，公辦幼兒園比例低。2016 年全國教育事業發展統計公報顯示，在全國幼兒園中，民辦幼兒園占比達到64.3%，民辦幼兒園在園兒童占所有在園兒童的55%。優質學前教育資源的短缺，導致優質幼兒園成為“香餑餑”，一園難求。

三是幼兒教師隊伍建設薄弱。根據教育部2013 年制定的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，一所全日制幼兒園的全園教職工與幼兒比為1：5 至1 ：7，而目前幼兒園教職工與幼兒比遠未能達到這個比例。2016 年全國教育事業發展統計公報顯示，全國在園兒童數為4413.86萬，需要幼兒園教職工630.5 萬，而全國幼兒園園長和教師共249.88萬人，幼師缺口達到380 萬。但受編制限制，大部分公辦幼兒園聘用了許多非編教師，導致非編教師同工不同酬的問題非常突出，影響了保教質量。

四是財政投入嚴重匱乏。2017年中國幼兒園行業研究報告顯示，中國2016年財政性教育經費支出占GDP 的比例為4.22%，低于7% 的世界平均水平。而不屬于義務教育階段的學前教育，只占國家教育總經費的7.2%，占總體GDP的0.3%，為2802 億元。相對于在園幼兒占全國普通教育總人數的17.3% 的比例，經費比例明顯過低。

政策措施成學前教育發展強力杠桿

國務院高度重視學前教育的改革發展。為了實現2020 年“基本普及學前教育”的戰略目標，從2010年到現在，相繼出臺了一些政策文件。尤其是2010 年，為了落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010—2020》，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）正式出臺。“國十條”明確要加大學前教育投入，并首次提出學前教育預算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、資助有制度的“五有”財政投入體制。伴隨“國十條”等系列政策的頒布實施，我國學前教育事業發展取得了歷史性進步。

但與此同時，應該看到，我國涉及學前教育的法律法規比較分散，不利于有效依法開展學前教育工作。目前，我國專門規范學前教育的法規和規章僅有1989 年出臺的《幼兒園管理條例》和1996 年出臺的《幼兒園工作規程》。而這些規定由于出臺時間較早，難以適應學前教育發展的需要。

記者在采訪中了解到，學前教育立法其實早已進入立法機關的視野。全國人大及其教科文衛委員會高度重視學前教育立法工作。2013年以來，教科文衛委員會先后赴天津、安徽、云南、吉林、四川開展一系列調查研究，總結梳理各地學前教育發展和立法狀況，分析研判學前教育立法面臨的主要困難和問題；2015 年，全國人大常委會修改教育法，專門對學前教育作出了規定，明確國家制定學前教育的標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉，特別是農村的學前教育公共服務體系，要求各級人民政府應當采取措施為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。此外，各地出臺了20多件地方性法規和規章，為規范學前教育和立法積累了經驗。

與此同時，教育部也為此做了大量工作，先后修訂《幼兒園工作規程》，出臺關于幼兒園建設、編制、衛生保健等方面的具體政策，并已初步形成學前教育法專家建議稿。

據悉，全國人大教科文衛委員會將督促起草部門認真研究采納代表提出的意見和建議，及時溝通了解工作進展和重點難點問題，加快推動學前教育立法進程，促進學前教育合理有序發展。

代表建議加快學前教育立法進程

如果說學前教育發展中資源不足，特別是普惠性幼兒園不足，城鄉教育不均衡、教師隊伍的缺乏、質量不高等，這些都是結果，那么，是什么原因造成的這些結果呢？業內人士指出，更深層的原因在于沒有學前教育法對這些學前教育改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題作出明確規定。因此，要想從根本上解決這些長期積累的深層次的難題、關鍵性的體制機制和政策制度問題，必須要盡快研究出臺學前教育法，對上述問題作出明確規定。

學前教育立法一直是每年全國兩會期間的熱議話題。早在2000年，民進中央就提出要用立法保障學前教育發展的提案。在今年3 月十三屆全國人大一次會議記者會上，教育部部長陳寶生就學前教育問題答道：“我們正在調研，會同有關部門抓緊起草學前教育法，這個事我們要加快進度。”

今年是新一屆全國人大代表履職首年。為貫徹落實黨的十九大報告提出的“幼有所育”的新要求，有效解決學前教育事業發展過程中存在的主要問題，切實保障學前教育持續健康發展，多位全國人大代表建議進一步加快學前教育立法進程，盡快出臺國家層面統一的學前教育法。

“搞好頂層設計，越早越好。從教育系統看，義務教育、高等教育、職業教育等相關法律都已頒布實施，而學前教育至今沒有全國性的法律，學前教育發展缺乏有力的法律保障和規范，抓緊研究制定學前教育法，是解決當前學前教育面臨各種問題的迫切需要。”全國人大代表、河北省滄州市人大常委會副主任、農工黨河北省委會副主委、滄州市委會主委李麗華認為，必須加快推進學前教育立法，抓緊解決當前影響學前教育事業發展的帶有根本性的深層次問題，為學前教育事業發展提供法律保障。

李麗華具體指出，學前教育立法首先應明確學前教育性質和地位，明確學前教育的公益性，將學前教育納入我國基本公共服務體系，保障所有學齡前兒童平等地接受學前教育的權利。其次，應明確各級政府及其各部門職責。各級政府應充分發揮主導作用。再次，應明確各級政府財政投入機制。將學前教育經費列入財政預算，確保公辦幼兒園正常運轉和可持續發展。同時研究制定社會力量參與學前教育、多渠道籌措學前教育發展經費的法律規定。最后，應明確民辦學前教育機構的性質職責，促進民辦學前教育健康發展。此外，還應在立法中明確學前教育教學內容，從法律層面科學規定學前教育內容、教學規劃、設置要求，有效避免小學化傾向，科學培養提高幼兒的全面素質。

全國人大代表、寧夏回族自治區銀川市二十一小校長馬恒燕建議，盡快出臺學前教育法，健全法規，落實政府責任，保障學前教育的公益性，明確學前教師身份，保障教師工資等基本權益，建立教師補充機制，解決師資隊伍問題。同時，建議國家通過轉移支付、以獎代補等方式，進一步加大對西部地區學前教育支持，將西部邊遠貧困地區學前教育納入國家重點項目建設，進一步加強基層幼兒園網絡體系建設；加大民族地區幼兒資助力度，逐步實現學前免費教育。

“我國教育法律已覆蓋了從義務教育到高等教育階段，唯獨學前教育這一階段沒有單獨立法。建議將學前教育立法擺上更為重要的位置，加快立法進程。”全國人大代表、安徽省政府教育督導委員會辦公室主任楊善竑建議，將學前教育的公益性、普惠性以及城市小區配套幼兒園建設等入法，著力予以推進和落實。同時，應確定專項中央支持各地擴大學前教育資源的財政資金，建立健全穩定的中央財政資金投入機制，并向中西部傾斜，支持地方擴大學前教育資源，改善辦園條件，并推進普惠性幼兒園的發展。尤其是要積極推進幼兒園的均衡發展。在大力發展公辦幼兒園的同時，要積極扶持舉辦普惠性民辦幼兒園，優化學前教育資源配置，解決學前教育發展不均衡問題。

（摘自《中國人大》2018年第13期。作者為該刊特約記者）