根除深度貧困的國際經驗

消除貧困是人類永恒的夢想。從某種意義上來講，人類發展的歷史，就是不懈地與貧困作斗爭，努力減少和消除貧困的歷史。進入新世紀以來，隨著聯合國千年發展目標的確立以及《2030年可持續發展議程》的實施，人類反貧困的斗爭進入了一個嶄新的歷史時期。決戰極端貧困，開創美好未來，已經成為人類共同的奮斗目標。

中國是世界上最大的發展中國家，也曾擁有著世界上最多的貧困人口。改革開放以來，我國創造了脫貧減貧的輝煌業績。以習近平同志為核心的黨中央，把扶貧開發擺在治國理政的重要位置，提出要“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。“他山之石，可以攻玉”，通過對有關國際組織以及國家消貧減貧方式方法的比較，可以總結出相關經驗，為中國徹底根除深度貧困提供借鑒。

聯合國：從千年發展目標到《2030年可持續發展議程》

2000年9月，在聯合國千年首腦會議上，世界各國領導人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視，提出了聯合國千年發展目標。

千年發展目標是以戰略項目方式提出的，以國際峰會首腦簽署協定方式確認的，具有專門的項目執行機構保證運行，以一整套量化標準和國際國內雙重監測體系評估實施績效。

千年發展目標的一個重要特點就是力爭在既定的時間內消除極端貧困，因此格外強調國際社會的努力，希望通過發達國家的援助和救助促進減貧消貧目標的實現。

2015年9月，聯合國193個會員國在舉行的歷史性首腦會議上一致通過了可持續發展目標。2016年1月1日，聯合國《2030年可持續發展議程》正式啟動。這一新議程呼吁各國采取行動，為今后15年實現17項可持續發展目標而努力，開啟了國際減貧消貧的又一篇章。

從千年發展目標到《2030年可持續發展議程》，世界上所有國家都被納入到這一人類有史以來最為宏大的事業之中。

印度：普遍脫貧戰略

印度既是世界上人口僅次于中國的大國，也是擁有眾多貧困人口的國家。印度政府聚焦于消除普遍貧困，通過各種政策措施，力爭使絕大多數人擺脫貧困。印度政府消貧減貧的主要措施有：

第一，進行土地改革。印度大多數的貧困人口都是沒有土地的農業勞動者，因此，實行土地改革是消除貧困的重要措施。印度中央政府以及各邦政府采取立法手段，進行了以廢除中間人制度、進行佃息改革和規定土地持有最高限額為內容的土地改革。

第二，提供信貸支持。在印度獨立前和獨立初期，高利貸在印度農村信貸中占絕對統治地位。獨立后，印度各種信貸機構有了迅速的發展，為貧困人口提供優惠貸款，實行差別利率，在一定的范圍內減輕了貧困人口的貧困程度。

第三，推行農村綜合發展計劃。早在1976年，印度就提出了農村綜合發展的概念，主要是向生活在貧困線以下的小農、邊際農和無地農業勞動者提供補助和貸款，以及種子、化肥、農藥等及各種技術性服務。同時，投資興建水利設施，開辦各種職業培訓。

第四，創造就業機會。印度為創造就業制定了一系列計劃，比如鄉村人力規劃、鄉村就業速成規劃、集中試點性鄉村就業規劃、就業保證計劃等。1989年4月，印度開展“賈瓦哈爾就業計劃”，該計劃的突出特點就是將創造就業機會的30%保留給婦女。這些就業保證計劃既有助于農村基礎設施建設，也有助于增加社會發展投資，在一定程度上改善了貧弱階層的生活狀況。

第五，發展公營分配制度。公營分配制度的重要內容就是開設由政府控制價格的一系列平價商店，其保證以合理價格向廣大人民特別是貧弱階層供應基本消費品。這是一種有效增加貧困人口實際收入和確保糧食安全的方法，能夠使貧困人口獲得足夠數量的食品和其它必需品。可以說，公營分配制度在改善貧困居民生活狀況方面發揮了重要作用。

印度政府從本國實際出發，充分考慮本國國情，選擇以滿足人民基本需要為基點的政策安排，著眼于大多數人的基本生存狀況，通過土地改革，給農民以土地，使他們擺脫貧困，其基本思路是正確的。但是由于土地改革過程中官僚體制的局限以及相關政策的執行不當，導致土地改革難以實現預期的目標，減貧成效大打折扣。

巴西：區域發展計劃

盡管巴西享有經濟大國之稱，但其貧困問題依然較為嚴重。巴西的二元經濟特征顯著，城鄉差別較大，失業較為嚴重。收入分配懸殊，給巴西的經濟發展造成了極大障礙。巴西在消除貧困的進程中，以非均衡增長戰略為指導，以“發展極”的培育為突破口，以區域經濟發展為目標，著力改變貧困地區的落后面貌。第二次世界大戰以后，巴西采取了一系列反貧困的政策措施，使貧困人口比例下降，貧困人數減少。

第一，推行土地改革。根據巴西地理統計局數據，巴西擁有土地1000公頃以上的農戶占農戶總數的1%，卻控制了巴西土地的45%。土地高度集中以及粗放式經營，導致巴西農業生產率低下，不僅阻礙了巴西農業的發展，也使得無地農民和小農群體等生活艱難，日趨貧困化。為了緩解土地集中引發的問題，巴西政府于1964年頒布了土地法，利用從大莊園主手中收購的土地以及公共土地安置了55萬無地農戶，其中60%是1995年以后安置的。

第二，遷都巴西利亞。原來巴西的首都里約熱內盧是遠離全國地理中心的沿海城市，其政治與經濟輻射力達不到中西部和其它邊遠地區。為了促進全國一體化發展，改變首都地理位置局限，巴西將首都遷往巴西利亞。遷都巴西利亞是巴西政府開發落后地區的一個重要舉措。巴西利亞位于巴西中央高原，地理位置比較居中，可以充分發揮首都的政治、文化和交通中心作用，其輻射力可以達到邊疆地區。在遷都后的3—5年時間里，巴西中西部地區的經濟，特別是農業經濟得到了長足的發展。

第三，推行最低收入保證計劃。1997年12月，巴西政府制訂了最低收入保證計劃，這是巴西采取的最為有利的反貧困計劃之一。由聯邦政府按比例向愿意參與該計劃的最貧困城市撥款，對符合一定條件的貧困人口進行資助。

巴西的反貧困實踐可以說是著力甚多，不管是遷都，還是最低收入保證計劃，都是打破收入不均衡、減少貧困人口的重要舉措。然而，由于巴西崇尚工業化和現代化，在反貧困的過程中過分注重城市化，導致城市無法為規模龐大的城市居民提供就業和生存發展條件，使得一些涌向城市的農村貧民轉為城市貧民。同時，由于巴西政府的一些發展戰略沒有充分考慮貧困人口的利益，政府經濟發展政策和收入分配政策更有利于富人，造成了社會不平等加劇。

孟加拉：小額信貸模式

孟加拉是世界上人口最為稠密的農業國，也是世界上最為貧困和最不發達的國家之一。作為最重要生產資料的土地集中在少數大地主手中，導致孟加拉貧窮較為嚴重。同時，廣大無地農民由于長期缺乏資金，只能選擇高利貸，這在一定程度上加深了孟加拉的貧困。在長期的反貧困實踐中，孟加拉總結探索出了一種獨特扶貧模式，即小額信貸模式。

第一，向貧困人口提供小額短期貸款。小額信貸力圖彌補貧困人口貸款領域的空白，限定其自身目標客戶是貧困人口，規定只有無地（土地少于半公頃）或無財產（全部財產折合成現金達不到一公頃土地價值）的人才有資格成為其客戶。

第二，整貸零還。這是針對傳統金融服務的整貸整還設計的，其基本方式是一次貸款，分次等額或不等額償還。貧困家庭一次性從小額信貸機構中申請獲得無抵押擔保貸款，然后分期進行償還。

第三，在自愿基礎上建立互助聯保組織。互助聯保組織是指貧困家庭在自愿的基礎上，選擇相鄰而沒有親戚關系的人，組成既相互幫助又相互擔保的組織，每個小組既構成互助組，同時也負有連帶責任。

第四，提供持續的信貸服務。小額信貸提供持續的貸款服務，特別是為有良好信貸記錄的貧困人口提供貸款，具有兩方面的作用。一是一些有時間限制的貸款不能徹底消除貧困，持續的信貸服務可以不斷地滿足貧困人口的信貸需求，完善其脫貧條件。二是可以通過貧困人口對持續貸款的期望，約束其行為，強化其還款意識，保證小額信貸在無抵押擔保的條件下實現高回收率。同時，持續的信貸服務也是小額貸款機構能夠發展壯大的基本條件。

第五，著重為婦女提供貸款。通過小額信貸改善婦女的生活狀況和社會地位，進而幫助貧困家庭，是小額信貸的基本宗旨之一。婦女的還款意識較強、還款率較高，在一定程度上提高了小額信貸取得成功的可能性。

小額信貸將信貸資金直接投向“最貧困的人”，也是最需要的人，既是一種金融創新的形式，更開辟了提高扶貧資金使用效率的有效途徑。雖然孟加拉的消貧減貧事業仍受到諸多因素的制約，但這種面對廣大貧困人口的、具有針對性的金融創新機制，是值得眾多發展中國家學習和借鑒的。

（摘自《人民論壇》2018年7月下。作者為中國人民大學發展中國家經濟研究中心教授、博導）