當前檢察機關提起公益訴訟工作面臨的問題與對策

自2017年7月提起公益訴訟工作全面開展以來，各地檢察機關辦理了一批有影響的公益訴訟案件，產生了良好的社會影響。針對司法辦案過程中存在的一些亟須解決的問題，最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》確立了檢察機關提起公益訴訟工作應當遵循的原則，對于司法辦案中的部分爭議內容進行了明晰。然而，《解釋》解決的只是法律適用方面的問題，且對于某些檢察機關和法院尚未達成共識的內容無法作出規定。從整體上看，檢察機關提起公益訴訟工作面臨的焦點問題依然不同程度地存在，對這些問題應予以重視，并尋求解決之道。

一、制約公益訴訟工作深入推進的因素

（一）檢察機關提起公益訴訟的社會氛圍還沒有根本形成

檢察機關提起公益訴訟工作，在宏觀層面是一項事關體制性的改革，需要在良好的社會氛圍中推進。對此，自試點以來檢察機關采取了一系列措施促進公益訴訟社會氛圍的形成，如要求地方各級檢察機關主動向同級黨委、人大匯報，開展多種形式的宣傳等。但目前來看，離形成理想的社會氛圍尚有一定差距。例如，有的地方檢察機關在取得當地黨委、人大支持上做得還不夠；在檢察機關提起行政公益訴訟方面，還存在有些行政機關不理解、不配合，甚至進行阻撓的現象；對于檢察機關提起的公益訴訟案件，有的法院擔心行政機關對審判不理解，不愿意受理檢察機關的起訴，或者在受理案件后遲遲拖延，不及時開庭審理；在民事公益訴訟方面，法律規定的機關和有關組織對檢察機關希望其起訴的公告回應不夠，參與熱情不高；損害社會公共利益的企業或者個人對于檢察機關提起公益訴訟存在較為普遍的抵觸心理，在檢察機關調查取證時不支持、不配合等。

（二）立法內容仍然相對不足

檢察機關提起公益訴訟，是一項重大且和其他社會主體關聯度較高的工作，需要縝密的制度設計才能保證工作的順利展開。2017年6月民事訴訟法、行政訴訟法的修改，雖然針對的是檢察機關提起公益訴訟制度，但在修改內容上各只增加一款，主要涉及案件領域、訴前程序和提起訴訟的條件三個方面。而對于實踐中有所爭議又需要解決的一些事項，如檢察機關提起訴訟的身份、調查取證的方式及保障、檢察機關的證明責任、案件審理的程序規范等，則沒有涉及。雖然《解釋》對部分問題作出了規定，但由于檢察機關和法院需要對認識不一致的問題秉持求同存異的基本立場，故《解釋》中原則性規定比較多，在適用中出現理解上的分歧是難免的。檢察機關提起公益訴訟工作，既需要程序性法律解決運行問題，也需要實體性法律提供保障。例如，損害公共利益行為的構成條件本質上是一個實體法律問題，但縱觀現行民商實體法律和相關行政法律，對此問題均沒有相關規定，導致實踐中對實體條件的構成認定難、爭議大。

（三）對于案件辦理的諸多難點仍然缺乏成熟的破解方案

一是線索發現難。雖然在實踐中可以將法律規定的公益訴訟案件線索來源中的“在履行職責中發現”理解為全業務范圍，并不限于某一類檢察業務職責，但在實際操作層面，由于缺乏相應的機制保障，公益訴訟案件線索數量少、質量低、轉化難的問題仍然沒有得到根本解決。

二是調查取證難。《解釋》第六條規定，檢察機關辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。這一規定雖然具有積極意義，但在取證對象不配合的情況下，缺乏強制性措施。調查取證難的另一個突出表現是鑒定問題。鑒定幾乎是所有公益訴訟案件都要做的工作，但由于鑒定機構體制不健全、市場化運作等原因，公益訴訟鑒定難、鑒定貴的現象突出，嚴重制約公益訴訟工作的開展。

三是訴訟請求確定難。檢察機關的訴訟請求即在訴訟中要求被告承擔的具體責任，合理確定訴訟請求是非常重要的工作內容。但由于公益損害具有群體性、持久性、動態性等特點，檢察機關確定科學合理的訴訟請求并不容易。特別是在檢察機關提起民事公益訴訟中，如果訴訟請求包含賠償損失或者修復費用，由于損害的確定性證明難度較大，因此費用的計算乃至損害的因果關系證明就成為法庭辯論的焦點。目前，民事公益訴訟的訴訟請求仍然參照最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）確定，但其列出的公益訴訟請求是參考私益訴訟請求確定的，在司法辦案中選擇適用的難度較大。

四是執行監督難。公益訴訟案件的裁判執行一般具有數額大、周期長、可替代等特點，在此過程中，需要檢察機關進行監督予以保障。但監督延伸的環節多、時間長、效果難以預料，因此相比其他案件裁判的執行監督，公益訴訟裁判執行監督難度更大。

（四）對于檢察機關公益訴訟起訴人的身份認識不完整

檢察機關提起公益訴訟，需要以適當的訴訟身份進行，但修改后的民事訴訟法和行政訴訟法均并未明確這一點。《試點方案》規定檢察機關是以“公益訴訟人”身份提起公益訴訟，但在學術界和實務界，對公益訴訟人含義的認識并不一致。分歧點主要是公益訴訟人的稱謂是否準確、和原告身份有何差別、和公訴人的身份有何不同等。這種認識上的分歧往往通過審判程序中相關爭議反映出來，成為檢察機關提起公益訴訟程序相關爭議的牽引性問題。

鑒于此，《解釋》舍棄了公益訴訟人的稱謂，而是創造性地規定檢察機關提起公益訴訟的身份是公益訴訟起訴人。這一稱謂體現較高的技術性，能夠取得共識，不失為一種具有智慧的方案。與此同時，由于這是一個全新的概念，且結構上是“定語+主語”的表達方式，在理解上易產生彈性空間，即這一稱謂是著重于公益訴訟，還是著重于起訴人，以及起訴人和民事訴訟法規定的原告有何不同等，由此帶來相關程序適用上的不同認識。應當認識到，這一稱謂不選擇法律上現成的用語把檢察機關稱為公益訴訟原告，顯然是強調公益訴訟和檢察機關身份的特殊性。因此，在關聯程序的運行上，只要不違背訴訟規律，就應當注意和檢察機關的職權性質保持吻合。然而實務中，有些裁判并未體現公益訴訟起訴人稱謂和程序的一致性。例如，有的判決書一方面列明某檢察院是“公益訴訟起訴人”，另一方面又把檢察長列為“法定代表人”而不是單位負責人等。法定代表人的稱謂映射的是民事主體，并沒有準確反映檢察機關是公益訴訟起訴人的完整含義。

（五）訴前程序的作用還未能充分發揮

訴前程序的作用不僅僅在于對提起訴訟進行過濾和把關，更為重要的是藉此建立檢察機關和行政機關、社會組織等之間在保護公益上的互動關系，提升公益保護的效果和檢察機關法律監督的效率。但目前來看，訴前程序的作用發揮并不盡如人意。對于行政公益訴訟而言，檢察機關的訴前程序方式是檢察建議，其效果建立在對制發對象的精準把握和內容的切中要害上，但由于部分檢察人員對行政機關的職責了解不夠，致使檢察建議的對象不準確，內容空泛，實效不強。對于民事公益訴訟而言，《解釋》對于民事公益訴訟的訴前程序方式統一規定為公告。如此一來，民事公益訴訟的訴前程序方式有可能流于形式。因為根據目前的法律規定，符合起訴條件的機關不甚明確，公告這種提示性方式較難起到督促作用。一旦公告不能發揮作用，檢察機關在民事公益訴訟中處于補充性的立法意旨就難以實現。訴前程序空轉導致的結果是檢察機關只要對符合民事公益訴訟條件的案件立案，幾乎都要走向提起訴訟的階段，訴前程序的效用難以發揮。

（六）人員素質不能完全滿足深入推進工作的需要

雖然試點期間反映出的辦案人員知識和經驗短缺的問題已經引起了各地檢察機關的重視，但面對公益訴訟這項全新的工作，檢察人員能力欠缺的問題依然較為突出。具體表現為：線索收集能力不足、調查取證能力不足、出庭能力不足、參加庭審的應變能力不足、對行政法律法規的法律知識擁有不足。導致這些問題的原因主要是，傳統的民事行政檢察業務建立起來的是以審查為中心的知識結構，而從事公益訴訟工作所需要的則是以調查和出庭為主要特點的素能構成，這對于檢察人員來講有一個學習、培養、適應的過程。

二、認識層面，應進一步提升對公益訴訟工作的重視程度

黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略之一，提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國。檢察機關提起公益訴訟工作，當前的重點領域是生態環境和資源保護，這和黨的十九大確定的新時代社會主義建設的任務高度契合。因此，檢察機關做好公益訴訟工作，是貫徹黨的十九大精神的基本要求。

檢察機關提起公益訴訟，是一項具體的司法體制改革措施。檢察機關提起公益訴訟制度改革取得重大成果，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。最高人民檢察院深入貫徹落實黨中央和全國人大常委會決策部署，推動檢察機關提起公益訴訟改革完整經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進五個階段，成為全面深化改革的一個典型樣本。提起公益訴訟制度在檢察改革中占有重要地位，對檢察職權的配置會產生深遠的影響。這不僅對于加強國家利益和社會公共利益保護、促進法治政府建設具有十分重要的現實意義，而且對于健全法律監督體系、強化法律監督職能、發展完善中國特色社會主義司法制度具有深遠的歷史意義。因此，檢察機關應有高度的責任心和使命感，盡最大努力做好公益訴訟工作。

三、社會層面，應努力營造適宜公益訴訟工作開展的良好氛圍

一是主動向黨委匯報。主動接受黨的領導，重大改革及時向黨委匯報，這是檢察機關做好法律監督工作的重要保證。檢察機關提起公益訴訟工作事關體制機制的調整，檢察機關及時向黨委匯報、求得黨委支持非常必要。二是主動向人大匯報。檢察機關受人大領導，向人大報告工作，這是憲法的根本要求。檢察機關提起公益訴訟已經由全國人大常委會正式立法，地方各級檢察機關及時向同級人大匯報，對在當地實施這項制度也非常必要。三是主動溝通行政機關。在檢察機關提起的行政公益訴訟中，雖然檢察機關和行政機關是監督與被監督的關系，在訴訟中亦是對立雙方，但這并不妨礙檢察機關就公益訴訟的基本制度及其實施保障和行政機關進行溝通協調，以使行政機關提升對公益訴訟制度的認識，糾正一些思想誤區，從而保障檢察機關提起公益訴訟制度在法治的軌道上順利開展。四是主動溝通審判機關。檢察機關應與法院溝通，在尊重檢察機關法律地位、遵循訴訟規律的前提下，可以和法院就程序運行的細節等問題進行磋商。

四、隊伍建設層面，應朝著專業化的方向發展

檢察人員辦理公益訴訟案件的素能要求是全面型的。技能方面的要求包括具有調查取證、證據分析、觀點提煉、案件定性、出庭應訴、法律監督、文書寫作等能力。法律知識方面的要求是熟悉相關行政法規、民商事法律及行政管理知識等。

專業化的公益訴訟隊伍需要專門培養。具體可以采取培訓、崗位練兵、幫帶等形式，也可以招收、引進具有良好知識背景的人員。在這一過程中，上級檢察院對下級檢察院的業務指導也非常重要。

五、機制建設層面，應內外齊發力，內部做好整合，外部搭建協作平臺，并使機制的作用切實落地

（一）內部機制建設應立足于整合力量，形成工作合力，提升監督效率

其一，強化領導，提高組織保證。各地檢察機關應成立常態化公益訴訟領導小組，檢察長任組長，在領導小組的統一指揮下開展公益訴訟工作。其二，組建一體化的機制推動辦案。就辦理公益訴訟案件而言，一體化機制可從兩個方面構建：一是院內的一體化，即各業務部門在公益訴訟工作中形成相互協作機制，通過信息共享、線索移送、案件協查、結果反饋等方面的配合，形成以民事行政檢察部門為主導、相關職能部門積極配合的工作格局。二是實行上下級檢察院一體化。特別是在市檢察院和區縣檢察院之間，上下級檢察院分工合作的必要性更為凸顯。上級檢察院進行業務指導和協調，下級檢察院具體進行案件辦理，在上下級檢察院之間可以形成辦案合力。其三，配強辦案組織，保證辦案質量。公益訴訟案件內容復雜、辦理難度大，且是植根于調查基礎上的工作，檢察官依法獨立辦案的形式不太適宜。對此，應采取辦案組形式，這樣能保證調查取證形式上的合法性，也能集中成員的智慧使案件辦理更有效率、更加順利。其四，在改革中強化民事行政檢察部門的地位，實現公益訴訟工作的可持續發展。目前，司法體制改革正在緊鑼密鼓地推進，從強化公益訴訟工作的角度看，可以考慮民事行政檢察部門單獨設立，甚至可以考慮設立單獨的公益訴訟部門。其五，強化保障力度，提供有力支撐。開展公益訴訟工作需要相應的軟硬件保障，如必要的設備、后勤保障、智慧檢務對接等。應致力于把公益訴訟業務部門建設和科技發展的水平同步化，使先進科技服務于公益訴訟工作，實現工作發展的高起點。其六，以領導帶頭辦案促進工作開展。領導帶頭辦案對把控工作方向，突破工作壁壘，實現縱深發展意義重大，同時也是落實司法責任制的體現。

（二）外部機制建設應著重建立協作平臺和專家對接制度

一是建立和相關行政機關的協作機制。相關行政機關包括生態環境、國有資產保護、水務、食品藥品安全、衛計等部門，和這些部門的協作將有助于公益訴訟的線索發現、調查取證、提起訴訟等工作。二是建立和相關專家的對接機制。目前，檢察機關提起公益訴訟案件較為多見的領域是生態環境和自然資源類、食品藥品安全類等，這類案件專業性強，檢察機關取證和質證往往需要專家出具鑒定意見和有專門知識的人出庭。而這方面的專家在整體上數量不多，且專家生活、工作地域分布不均，查詢和聯系并非易事。為使公益訴訟順利開展，建立和專家的常規聯系機制顯得非常必要。

六、工作層面，應準確理解《解釋》精神，強化辦案

（一）準確理解《解釋》的精神，堅持法律監督的基本定位

按照《解釋》確立的原則，檢察機關在提起公益訴訟工作時，應該堅持法律監督屬性。檢察機關是國家的法律監督機關，這是憲法基于我國的政治體制和基本國情所作的基本規定，也是開展一切檢察工作的出發點和歸宿。法律監督通過不同的形式表現出來，提起公益訴訟即是其中的一種形式。因此，檢察機關在提起公益訴訟制度具體規定還欠缺的情況下，其工作開展應牢牢堅持法律監督屬性，這樣才能做到有章可循，不走彎路。同時，應把堅持法律監督屬性與尊重訴訟基本規律結合起來。檢察機關提起公益訴訟的法律監督屬性是通過訴訟體現的，公益訴訟是訴訟的一種，自然應當遵守必要的訴訟規律。

（二）把握辦案的重點環節，提升辦案質效

從流程來說，檢察機關辦理公益訴訟案件，線索收集、調查取證、訴前程序等環節對整個訴訟過程及結果影響甚巨，應該特別加以重視，采取必要的措施做細做好。

一是多渠道收集線索。線索收集是提起公益訴訟最前端的保障性工作，最為基礎。線索是否豐富及線索質量的高低，對提起公益訴訟、實現可持續發展有直接影響。在做好線索收集的同時，還應做好線索的評估、管理等工作，充分利用好有價值的線索。

二是重視調查取證。調查取證是檢察機關提起公益訴訟工作的基本支撐，案件辦理的成敗歸根到底在于證據的質和量。因此，辦案人員應該高度重視調查取證工作。其中，尤其應高度重視對行政機關的調查取證和對專業問題的鑒定，以及有專門知識的人出庭。對行政機關的調查取證直接影響檢察機關對起訴條件的準確把握，具有不可替代性。但有些行政機關可能會對這項工作不理解不配合，這需要檢察機關下大力氣做好疏導工作。在公益訴訟案件中，因所涉專業性問題較多，如環境污染案件中的污染物種類、損害程度、治理成本等，均需要聘請專家從專業的角度進行鑒定，得出結論，并且可能需要有專門知識的人出庭對專業問題進行說明。科學的鑒定意見往往是確定訴訟請求的基礎，關乎訴訟成敗，需要高度重視。此外，在檢察機關提起公益訴訟制度的構建中，應重視調查取證的職權配置，賦予其一定的強制性以破解阻礙。不配合或者阻撓檢察機關調查取證的，應該承擔相應的責任。從檢察機關的調查取證權屬于司法權這一角度判斷，這樣的配置也是合理的。

三是切實發揮訴前程序的作用。訴前程序有多重作用：首先，訴前程序連接了檢察機關和行政機關及其他社會組織，實現了在公益訴訟制度中的協作，體現了對維護國家利益和社會公共利益上的共治。其次，訴前程序是檢察機關的法律監督權作用于行政權等權力的優化選擇結構，既體現了對行政權等權力的尊重，也體現了法律監督權運用上的謙抑。再次，訴前程序對提起訴訟有保障和優化作用，能夠保證公益訴訟案件的起訴質量，彰顯法律監督的效果。從制度應然的價值追求講，訴前程序是檢察機關提起公益訴訟工作的傾力點。而要使訴前程序真正發揮作用，就應當使其和提起訴訟之間切實發揮互動作用。就行政公益訴訟的檢察建議而言，檢察機關應努力做到制發對象和建議內容的精準化。要使民事公益訴訟的訴前程序落到實處，其基本前提是激活法律規定的機關和有關組織在公益保護中的作用。解決這個前提有兩個著力點：要激活法律規定的機關，需要有“官告民”的民事訴訟制度設計；要激活法律規定的有關組織，需要建立公益訴訟的激勵和保障機制。

七、發展層面，應抓住機遇繼續推動制度完善

《解釋》的頒布是公益訴訟制度完善的良好開端，但不應該就此停步不前。例如，《解釋》雖然明確了檢察機關提起訴訟的身份是“公益訴訟起訴人”，但其內涵仍然需要認真研究界定。檢察機關提起公益訴訟制度的創立和完善，需要沿著我國的政體、檢察機關的憲法地位和我國國情的基本路徑進行，不能簡單復制國外的做法。筆者認為，制度完善最核心的內容仍然是準確定位檢察機關的主體身份。習近平總書記指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。”這一論斷賦予了我國檢察機關法律監督權新的重要內涵，也為完善檢察機關提起公益訴訟制度提供了根本遵循。檢察機關在公益訴訟中的職權配置、程序設計都應該圍繞“代表公共利益”進行訴訟的屬性而展開，正確反映其法律監督的本色。從立法層面看，制度內容的完善應循著明暗兩條線進行。具體而言：明線是解決檢察機關提起公益訴訟的“身份+程序”問題，對應的暗線則是“監督+保障”。制度形式的完善則有兩種可行的途徑，一是制定檢察機關提起公益訴訟的單行法，二是在民事訴訟法、行政訴訟法中對檢察機關提起公益訴訟作相對集中的單獨規定。

（摘自《人民檢察》2018年第10期。作者為國家檢察官學院教授）