完善國家機構組織法應堅持三原則

黨的十九大報告提出要完善國家機構組織法。組織是國家治理體系和治理能力建設的一個重要維度。政府是現代國家中最大型的組織，完善國家機構組織法，應堅持功能優化、結構優化、法治優化三原則。

一、功能優化原則：“放”與“管”的邏輯

功能優化要求組織改革需根據政府與市場、社會的關系，來明確政府到底需要做什么和不做什么。這是組織改革的邏輯起點。因為只有確定了政府應該做什么之后，才能合理地設置政府機構，配置相應的職權職責，確定政府機構縱向橫向關系。功能優化原則的核心問題是確立科學、合理的政府職能。在當前，最緊迫的問題就是要處理好“放”與“管”的關系。

從過去幾年政府轉變職能和“放管服”改革的實踐看，簡政放權是各級政府職能改革的中心內容。但怎么簡政？如何放權？在該監管的領域如何強化監管？如何推動簡政放權這一“政府再造”過程？

首先，政府職能改革中，無論是“放”還是“管”，都需要明確基本的邏輯。簡政放權和依法監管，本質上就是政府職能如何做減法和加法。從宏觀上來講，這種政府的“職能再造”需要明確基本的邏輯。比如，正在進行的許可審批和非許可審批改革，許可審批的數量雖然一直在減少，但從市場和社會主體的角度來感受，各種許可審批并沒有大幅度地減少。究其原因，就是“放”和“管”的邏輯不夠清晰，因此許可審批改革存在著避重就輕，搞“數字游戲”的情形，統計口徑上許可和非許可審批事項減少了，但實際上是“合并同類項”，效果并不理想。類似問題可能在許多權力清單、責任清單和負面清單中也同樣存在。沒有基本的邏輯，簡政放權會失去明確的方向，也難以評估效果。改革的邏輯不明確，改革過程中利益博弈極有可能導致“管”與“放”的空轉以及周期性的循環。

所謂“放”與“管”的邏輯，就是決定哪些要“放”，哪些要“管”，依據是什么，目的是什么。不把這個搞清楚，政府職能改革將迷失方向。可喜的是，這幾年來政府機構改革的邏輯是清晰的。李克強總理不斷強調，現在我們行政許可制度包括整個政府改革的邏輯，就是要從政府與市場的關系、政府與社會的關系這個角度來決定哪些做加法，哪些做減法。在這個背景下，“放”與“管”要走出一些誤區。比如，既不能明放暗管，一味地重復管理主義的路徑依賴；也不能一味地放，而是要看必要性、回應性、有效性。比如在環境治理、食品安全監管等領域，就不能一味地“放”，而是要加強“管”，增強政府執行力和公信力。在這個意義上，“管”也是一種服務。所以“管”和“放”的核心問題是如何處理好政府與市場、政府與社會的關系，這就是職能改革最基本的邏輯。

其次，從治理現代化的要求講，政府始終需要面對有效治理問題。因此，“放”與“管”必須考慮現實中存在的必要性，必須考慮解決現實問題的有效性。今天的政府擔負著很多“積極”的職能，需要回應各種新出現的社會問題和社會需求，如果現實中出現了問題，法有授權當然要管；法無授權，但從政府的職責和功能中，無論從法理上還是邏輯上，也會延伸出政府管理的職責。比如互聯網特別是電子商務，在很短的時間里迅速發展，法律對政府部門監管的授權跟不上。如果“互聯網+”成為普遍、重要的經濟活動模式的話，政府肯定是需要管也應該管的，因為“必要性”本身就是最高的法律。如果一個問題真的出現了，構成現實的問題，那么即使法律沒有授權政府做，政府也應該去回應，而不是因為“法無授權”就回避問題，這不符合現代回應型治理的要求。

因此，如同“放”和“管”不是“放”多了就好或者“管”少了就好一樣，“作為”還是“無為”也同樣需要一個基本標準和邏輯。這個邏輯是二元的。一是“必要性邏輯”，即無論是“放”還是“管”都要考慮必要性；二是政府與市場、政府與社會的關系邏輯，看哪種機制解決問題更有效。

再次，“放”和“管”的本質是利益調整，因此，推動“放管服”改革應當跳出部門利益自我改革的怪圈。是放還是管？如何管？誰來管？這些改革和調eFxMjSrZlSJTgWAGOg7isSvAvcwgSVLcJrVMeSOvb0w=整過程本質上都涉及各種利益博弈。從監管改革來看，“放”和“管”其實都是政府自身改革的過程，這個改革的過程可能會遭遇依法監管的兩難：很多情況用法來管一個事情，雖然做到了依法，但在經濟學意義和社會意義上卻是不合理的。在本質上，這是一個改革與合法性的矛盾。從政治學意義來說，改革與依法其實是一種既得利益和新興利益的競爭關系。在有些情況下，即便政府依法監管，也未必就是合理的，依法只是一個有效率的監管的必要條件，而不是充分條件。職能改革中的“放”也好，“管”也好，到底誰來推動？“放管服”改革涉及很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府自己推動，可能會面臨動力遞減和匱乏，因為改革過程會觸及政府及其部門自身利益。一旦改革進入深水區，動力匱乏就更為明顯。改革所遭遇的所有問題，最后都可歸結為改革的動力必須符合改革的邏輯。這意味著政府職能“放”和“管”的改革，既要有政府自我革命的魄力來推動，但更多還是要借助市場的力量、借助社會和民眾的力量，使“政府動員”的改革過程同時也成為“社會動員”過程，從而使改革獲得朝向既定目標的強大動力，而不至于陷入空轉和循環的困境。

二、結構優化原則：組織改革的內部關系優化

當“管”與“放”的問題界定清楚，政府與市場、社會的關系清晰之后，我們就理清了政府的職能職責。在此基礎上，遵循結構—功能邏輯，作為組織系統的政府在結構上的優化方向，就是保證如何最有效、最有力地實現政府職能。組織法改革的結構優化原則，其實也就是在明確政府應該干什么之后，進一步追問應該如何通過組織工具的優化，實現工具理性，最好地落實管理目標。

機構的設置和變更、調整等（也就是“再組織”）過程如何實現組織的工具理性。從組織管理學的角度看，組織是實現目標的工具，因此，機構的組織和再組織過程，都應當有利于目標的實現，具體而言，就是職能實現的有效性（efficacy）和效率（efficiency）。比如，一個組織到底采用委員會制還是首長負責制？應配置多大的責權利？應如何配置人財物等資源？這些問題都是結構優化問題，其處理原則應該是促進組織的工具理性和能力，而不是機構本身的利益。但在實踐中，組織改革往往受組織自身利益的控制，在很大程度上導致機構改革的變異，變成組織的“再組織化”（表現為組織機構的重新排列組合）過程。我國過去幾十年間的多次機構改革問題，已經表明這種結構優化過程的難度。

如何處理好國家機構組織系統中的橫向和縱向關系。這其實也可以被理解為一種延展的工具理性，也就是將整個政府系統看作實現國家治理的工具系統，因而在整體上是實現國家治理體系和能力現代化的工具，從這個放大了的系統圖景來看，系統內部的橫向和縱向關系優化，也是組織工具理性的重要內容。

政府機構的橫向關系所出現的問題，早已被人們認知，實踐中也帶來不少問題。比如，政府的不同職能部門之間職權職責交叉、重疊之情形，比比皆是，導致政府組織在實現目標過程中存在缺位、越位、錯位、不到位等情形，工具理性受到部門利益驅動的碾壓，導致大量的執法困境，其中最典型的包括傳統的食品安全監管以及正在興起的網絡監管和治理等。

隨著區域協調發展之命題的提出，政府間關系（或稱府際關系）問題也日益突出。比如長三角、珠三角、京津冀等區域合作協調治理等目標的實現，在很大程度上提出了橫向“府際關系”的命題。如何在區域內協同治理環境、市場、社會保障等經濟、政治、社會問題，已成為我國當前經濟社會發展的新問題，其必要性自不待言，但是與此相匹配的組織工具，遠不能回應現實所提出的治理需求。

政府系統中縱向結構關系，也就是各個層級的政府之間的關系，無論是在規則還是實踐層面，都存在比較大的非制度化特點。在憲法層面，雖然存在著中央統一領導，同時發揮地方積極性和主動性這一基本原則，但這一原則遠未得到制度化釋明；更何況，實踐中除了需要解決中央和地方關系外，日常需要面對的大量縱向關系問題，其實主要集中于省以下政府間縱向關系問題應該如何處理，特別是省、市、縣之間的縱向關系如何處理的問題。黨的十九大報告提出賦予省級及以下政府更多自主權，但仍需要明確不同層級政府之間的關系應如何改進，如何優化。比如，作為超大型國家治理中最重要、最基礎的組織單位—縣級政府，如何處理與設區的市之間的關系？縣級政府作為一個組織工具，其主要功能是落實上級政府的管理任務，還是服務和滿足本地民眾的需求？是“仰望星空”，還是“面朝大地”？

三、法治優化原則：組織與再組織的法定化

組織改革的第三個原則，就是法治優化原則。所謂法治優化，就是要在完善國家機構組織法的過程中，堅持法治原則，做到機構設置、變更、重組、職權職責的配置，機構縱向和橫向關系等各個方面，都依法而為，于法有據。

一是組織法定。機構的立改廢等，都要有法律依據，這是組織合法性的基礎。在我國，組織法（Organic Law）的含義與法治發達國家相比，有所不同。我國的組織法，比如法院組織法、政府組織法、國務院組織法等，主要是關于機構內部組織的法律，而在國際上，組織法通常是指創設一個組織并對其進行賦權的法律，這種法律通常是嚴格意義上的由代議機關制定的法律，從而建構法律上的委托—代理關系，為組織的權力及其形式提供合法性基礎。比如，美國通過環境與公共政策法，創設了EPA；“9·11”之后，通過國土安全的立法，創設了國土安全部等。組織法定原則不僅是組織合法化的基礎，而且可以有效控制機構的自我復制、抑制組織立改廢的隨意性。應當指出的是，組織法定中所指的“法”，主要是狹義的法律，也就是說，涉及國家機構組織的設立、調整等重大事項，必須要以法律的方式而為之，從而抑制機構“自我賦權”、自我復制的沖動。

二是職權法定。組織法定形象地說就是組織創設要有法律“準生證”，而職權法定則更進一步要求組織的職權職責配置通過法律方式明確化，防止組織對職能的推諉，利益的爭奪等缺位、越位、錯位的情形。目前在我國機構轉變職能和“放管服”改革背景中正在展開的政府及其部門權力清單、責任清單等制度，其實正是基于職權法定原則的考慮，通過清單的方式，來進一步檢驗職權職責的合法律性。

三是地位法定。組織依法設定并依法獲得職權職責后，必須以法律方式明確其地位，在組織履行職責過程中，享有受到法律保障的地位，行使職權和履行職責不受非法的干預。組織地位法定化，也可以有效保障公務員在履職過程中的獨立性，防止其他組織和人員對公務員依法履職情形的非法干預和干擾。

四是權利利益法定。法治原則并不僅僅對組織及其人員進行控制，也對組織應當擁有的權利和利益進行保護。比如，作為公共機構的組織為了實現管理和服務職能應當擁有的資源、信息、協助、編制等，應當得到法律保障；組織相互之間協作、合作的權利義務關系在法律上得以明確；公職人員履行職責所必需的資源、技術、手段、措施受到法律保障；公職人員基于績效而享有的獎勵、晉升、福利等受到法律保障。

工欲善其事，必先利其器。面對國家治理體系和治理能力現代化的宏大目標，以及在此一目標背景上眾多改革舉措的落實，國家組織機構的優化完善之基礎性意義，已日益凸顯。但過往的改革經驗也表明，組織改革極易陷入“組織的再組織化”陷阱，而組織改革的基本原則，或可為當前的國家組織機構改革提供一個基本坐標。

（摘自《中國黨政干部論壇》2018年第3期。作者為北京大學法學院教授）