合憲性審查：加強憲法實施和監督的重要戰略舉措

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”這指出了合憲性審查對于憲法實施的重要意義。

合憲性審查是憲法監督制度的核心環節

西方國家一般并不采用“憲法監督”這一概念，但美國、法國、德國、日本和英國等國家均已基于自己的國情、政治傳統和憲法理念普遍建立了自己的憲法監督制度。以憲法監督主體為標準，可將這些國家的憲法監督模式分為兩種：一是以普通法院作為憲法監督機關，這種模式以美國為代表；二是以專門機關（憲法法院或憲法委員會）為憲法監督機關，這種模式以德國和法國為代表。這些國家的普通法院或憲法法院根據各自的程序對本國立法機關制定的法律、行政機關的政策及其他公權力行為是否符合憲法進行審查，宣布那些違反憲法的法律、政策或行為無效或予以撤銷，從而保障本國憲法的實施。這實際上就是這些國家的合憲性審查制度，學術上一般稱為“違憲審查制度”。

我國憲法第62條和第67條規定全國人大及其常委會有權監督憲法的實施，由此在學術上產生了“憲法監督”一詞。但目前我國學術界對“憲法監督”的理解并不一致，甚至有泛化的趨勢。如有人認為，任何具有憲法地位的主體都有義務和權利來監督憲法實施，包括專門憲法監督機關、其他國家機關、政黨、社會組織以及所有公民。但這一過于泛化的理解反而消解了“憲法監督”一詞最為核心的內容，即合憲性審查。實際上，我國憲法第62條和第67條所規定的全國人大及其常委會“監督憲法的實施”應主要是指這種合憲性審查意義上的監督，也就是指全國人大及其常委會對法律、行政法規、地方性法規、自治法規是否符合憲法進行審查。如憲法第62條規定全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。憲法第67條規定，全國人大常委會有權解釋憲法；監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。全國人大及其常委會對這些法律、法規予以審查、撤銷自然包括這些法律、法規違反憲法的情形。這種意義上的審查、撤銷實質上就是我國的合憲性審查。

為了使憲法的規定進一步具體化，使全國人大常委會的合憲性審查落到實處，2000年制定的《立法法》進一步明確了審查程序。根據《立法法》規定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會如認為行政法規、地方性法規和自治法規同憲法、法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出書面審查的意見；其他國家機關、社會團體或公民如認為存在這些情形也有權向全國人大常委會提出審查的建議；全國人大常委會接受審查的要求或建議后應依法定的程序予以處理。2015年全國人大在對《立法法》修改時進一步完善了這一程序，使我國的合憲性審查制度具體化和法定化。

我國合憲性審查制度的問題

前已述及，全國人大及其常委會是我國憲法監督、合憲性審查的實施機關，但在實踐中，由于特殊的組織形式和會期制度，全國人大承擔日常性的憲法監督或合憲性審查并不現實，2000年《立法法》對合憲性審查作了更具體的規定，落實了全國人大常委會的審查權，但也限縮了其審查范圍：審查主體限于全國人大常委會，審查對象限于行政法規、地方性法規和自治法規。實踐中，我國的合憲性審查制度發揮了一定的作用，尤其是《立法法》實施以來，因公民或社會組織提出審查建議而導致相關行政法規或地方性法規被廢除或修改的案例亦經常見諸報端。但總體上，我國的合憲性審查制度仍處于起步階段，進展緩慢，主要問題有以下幾個方面：

“自我監督”和“無暇監督”的處境。“任何人不能做自己的法官”是自然公正的基本要求。合憲性審查的一個重要對象是法律，而法律的制定者是全國人大及其常委會，同時，全國人大及其常委會又是合憲性審查的主體。這樣，全國人大及其常委會既是立法者又是監督者，加之特殊的組織形式和會期制度，難以真正對全國性的法律進行合憲性審查。

《立法法》審查制度功能未能充分激活。按照《立法法》，國務院等中央國家機關和省級人大常委會有權就行政法規、地方性法規和自治法規向全國人大常委會提出違憲審查的要求。這是非常重要的合憲性審查機制，但自《立法法》實施以來，上述國家機關并沒有提出過審查要求。究其原因，除政治上的考量之外，一個重要因素應該是行政法規、地方性法規或自治法規是否與憲法相抵觸并不直接影響其利益，所以這些國家機關缺乏提出審查要求的動機或動力。當然，除這些機關提出審查的要求外，其他國家機關或社會組織、公民亦可提出審查的建議。實踐中，公民或相關的社會組織針對行政法規、地方性法規等提出大量的審查建議，但按照法律，審查“建議”并不必然導致全國人大常委會合憲性審查機制的啟動。

從未進行過憲法實施的執法檢查或評估。全國人大常委會平均每年對約10部法律進行執法檢查，但沒有作過對憲法實施的執法檢查或評估。缺乏執法檢查就難以對法律的實施情況作出準確完整的評估，這是導致我國合憲性制度難以完全發揮作用的原因之一。

從未明確進行過憲法解釋。憲法解釋是合憲性審查必不可少的環節。根據憲法，全國人大常委會是憲法解釋機關，同時全國人大常委會又是合憲性審查機關。憲法將合憲性審查權和憲法解釋權同時賦予全國人大常委會是因為這二者之間存在緊密的關系。憲法解釋是合憲性審查的核心內容，即通過憲法解釋明晰憲法含義，從而判斷相關的法律、法規是否合乎憲法；合憲性審查是憲法解釋的載體，即一般只有在合憲性審查時才需要對憲法解釋。但至今全國人大常委會沒有作出按照正式的“憲法解釋”文號制發的解釋案，這也從一個側面表明我國的合憲性審查制度并沒有真正運作。

現實中比較嚴重的違憲現象得不到糾正。任何法律都難以避免被違反，對憲法而言亦是如此。憲法作為國家的根本大法，規范內容全面，實踐中亦經常發生違反憲法的情況，如違反憲法程序任免官員、部門立法和地方立法任意對基本權利施加不合理限制、法律體系內部存在沖突。由于缺失有效的合憲性審查制度，這些不符合憲法的行為或現象難以得到及時的糾正，最終損害了憲法的權威。

我國合憲性審查制度的完善

憲法監督的手段雖然是多種多樣的，但其中最重要的還是特定國家機關實施的合憲性審查制度。首先，作為個體的公民或者其他社會組織在與國家的交往中并不是“武器對等”的，就像面對行政行為的偏差相對人須借助法官的威權才能對抗行政主體，當個人與國家發生憲法糾紛時自然也需要一個有實力的國家機關來保障其權益。其次，在單一制國家的我國，職責同構的政權組織勢必會出現地方法規與中央政府或其部門的規定抵牾的情形，這種情況下兩者的糾紛交由哪一方單獨處理都不合適，只有由一個第三方的機構從中判斷才是最合理的處理方式。

我國憲法中的權力結構與西方國家有明顯區別，因而無法完全照搬西方國家的合憲性審查模式。在我國憲法權力結構中，全國人大有著超然的地位，沒有其他任何機關可以與其平起平坐。1982年憲法制定時，有人提出要由最高人民檢察院充任這一角色，但因其憲法地位明顯偏低而遭到否決。當時關于憲法監督、合憲性審查機構設計的討論中還有另外三種方案可供參考，即全國人民代表大會下設專門憲法委員會、全國人大常委會下設憲法委員會和全國人大下設憲法法律委員會。而僅僅在全國人大常委會下設立憲法監督機構不利于全國人民代表大會根據憲法第62條的規定行使憲法監督職能。最后一種方案，即成立專門委員會性質的“憲法法律委員會”，需要修改憲法第70條的規定，因為該條款已明確規定全國人民代表大會下設“法律委員會”。

具體而言，我國合憲性審查制度的完善應包括三個方面的內容。

機構的完善。目前我國合憲性審查的主體是全國人大及其常委會。由于全國人大的構成及會期制度的約束，其合憲性審查的功能難以發揮，故我國合憲性審查的主體應該是全國人大常委會。但是，全國人大常委會作為全國人大的常設機構，承擔著立法、決定、人事和監督各項重要的權力，實踐中合憲性審查的功能也難以發揮。目前機構的完善有近期與遠期兩種方案。近期方案是成立專門委員會性質的“憲法委員會”，協助全國人大常委會行使憲法監督和合憲性審查的職權。這不需要修改憲法。通過人員配置的專業性和專職化，憲法委員會可以解決全國人大常委會憲法監督的專業化問題，從而增強權威性。遠期方案是在全國人大下設置與常委會平行的憲法委員會，由全國人大授權，專司憲法監督與合憲性審查，全國人大常委會不再行使憲法監督職權，同時其立法納入憲法委員會審查范圍之內。

程序的完善。《立法法》確立了我國的合憲性審查程序，但仍有不足。程序完善中最重要的一點是應允許民事、刑事和行政訴訟中的被告或當事人對案件涉及的法律法規的合憲性提出疑問，由案件受理法院經由最高人民法院向全國人大常委會（遠期的憲法委員會）提出，待全國人大常委會或憲法委員會作出審查決定后再恢復案件的審理。

憲法解釋方法與合憲性判斷方式的發展。憲法監督機構進行合憲性審查時必須運用合理的憲法解釋方法對憲法規范的內涵作出判斷，同時要運用合理的裁決方式作出審查決定。這就需要發展出符合中國需要的憲法解釋方法及合憲性判斷方法。

（摘自《中國黨政干部論壇》2017年第12期。作者為中國政法大學教授、博士生導師）