合憲性審查：加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督的重要戰(zhàn)略舉措

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命……加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這指出了合憲性審查對于憲法實施的重要意義。

合憲性審查是憲法監(jiān)督制度的核心環(huán)節(jié)

西方國家一般并不采用“憲法監(jiān)督”這一概念，但美國、法國、德國、日本和英國等國家均已基于自己的國情、政治傳統(tǒng)和憲法理念普遍建立了自己的憲法監(jiān)督制度。以憲法監(jiān)督主體為標(biāo)準(zhǔn)，可將這些國家的憲法監(jiān)督模式分為兩種：一是以普通法院作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，這種模式以美國為代表；二是以專門機(jī)關(guān)（憲法法院或憲法委員會）為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，這種模式以德國和法國為代表。這些國家的普通法院或憲法法院根據(jù)各自的程序?qū)Ρ緡⒎C(jī)關(guān)制定的法律、行政機(jī)關(guān)的政策及其他公權(quán)力行為是否符合憲法進(jìn)行審查，宣布那些違反憲法的法律、政策或行為無效或予以撤銷，從而保障本國憲法的實施。這實際上就是這些國家的合憲性審查制度，學(xué)術(shù)上一般稱為“違憲審查制度”。

我國憲法第62條和第67條規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施，由此在學(xué)術(shù)上產(chǎn)生了“憲法監(jiān)督”一詞。但目前我國學(xué)術(shù)界對“憲法監(jiān)督”的理解并不一致，甚至有泛化的趨勢。如有人認(rèn)為，任何具有憲法地位的主體都有義務(wù)和權(quán)利來監(jiān)督憲法實施，包括專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、政黨、社會組織以及所有公民。但這一過于泛化的理解反而消解了“憲法監(jiān)督”一詞最為核心的內(nèi)容，即合憲性審查。實際上，我國憲法第62條和第67條所規(guī)定的全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法的實施”應(yīng)主要是指這種合憲性審查意義上的監(jiān)督，也就是指全國人大及其常委會對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)是否符合憲法進(jìn)行審查。如憲法第62條規(guī)定全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法；監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。全國人大及其常委會對這些法律、法規(guī)予以審查、撤銷自然包括這些法律、法規(guī)違反憲法的情形。這種意義上的審查、撤銷實質(zhì)上就是我國的合憲性審查。

為了使憲法的規(guī)定進(jìn)一步具體化，使全國人大常委會的合憲性審查落到實處，2000年制定的《立法法》進(jìn)一步明確了審查程序。根據(jù)《立法法》規(guī)定，國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會如認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出書面審查的意見；其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或公民如認(rèn)為存在這些情形也有權(quán)向全國人大常委會提出審查的建議；全國人大常委會接受審查的要求或建議后應(yīng)依法定的程序予以處理。2015年全國人大在對《立法法》修改時進(jìn)一步完善了這一程序，使我國的合憲性審查制度具體化和法定化。

我國合憲性審查制度的問題

前已述及，全國人大及其常委會是我國憲法監(jiān)督、合憲性審查的實施機(jī)關(guān)，但在實踐中，由于特殊的組織形式和會期制度，全國人大承擔(dān)日常性的憲法監(jiān)督或合憲性審查并不現(xiàn)實，2000年《立法法》對合憲性審查作了更具體的規(guī)定，落實了全國人大常委會的審查權(quán)，但也限縮了其審查范圍：審查主體限于全國人大常委會，審查對象限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)。實踐中，我國的合憲性審查制度發(fā)揮了一定的作用，尤其是《立法法》實施以來，因公民或社會組織提出審查建議而導(dǎo)致相關(guān)行政法規(guī)或地方性法規(guī)被廢除或修改的案例亦經(jīng)常見諸報端。但總體上，我國的合憲性審查制度仍處于起步階段，進(jìn)展緩慢，主要問題有以下幾個方面：

“自我監(jiān)督”和“無暇監(jiān)督”的處境。“任何人不能做自己的法官”是自然公正的基本要求。合憲性審查的一個重要對象是法律，而法律的制定者是全國人大及其常委會，同時，全國人大及其常委會又是合憲性審查的主體。這樣，全國人大及其常委會既是立法者又是監(jiān)督者，加之特殊的組織形式和會期制度，難以真正對全國性的法律進(jìn)行合憲性審查。

《立法法》審查制度功能未能充分激活。按照《立法法》，國務(wù)院等中央國家機(jī)關(guān)和省級人大常委會有權(quán)就行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)向全國人大常委會提出違憲審查的要求。這是非常重要的合憲性審查機(jī)制，但自《立法法》實施以來，上述國家機(jī)關(guān)并沒有提出過審查要求。究其原因，除政治上的考量之外，一個重要因素應(yīng)該是行政法規(guī)、地方性法規(guī)或自治法規(guī)是否與憲法相抵觸并不直接影響其利益，所以這些國家機(jī)關(guān)缺乏提出審查要求的動機(jī)或動力。當(dāng)然，除這些機(jī)關(guān)提出審查的要求外，其他國家機(jī)關(guān)或社會組織、公民亦可提出審查的建議。實踐中，公民或相關(guān)的社會組織針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等提出大量的審查建議，但按照法律，審查“建議”并不必然導(dǎo)致全國人大常委會合憲性審查機(jī)制的啟動。

從未進(jìn)行過憲法實施的執(zhí)法檢查或評估。全國人大常委會平均每年對約10部法律進(jìn)行執(zhí)法檢查，但沒有作過對憲法實施的執(zhí)法檢查或評估。缺乏執(zhí)法檢查就難以對法律的實施情況作出準(zhǔn)確完整的評估，這是導(dǎo)致我國合憲性制度難以完全發(fā)揮作用的原因之一。

從未明確進(jìn)行過憲法解釋。憲法解釋是合憲性審查必不可少的環(huán)節(jié)。根據(jù)憲法，全國人大常委會是憲法解釋機(jī)關(guān)，同時全國人大常委會又是合憲性審查機(jī)關(guān)。憲法將合憲性審查權(quán)和憲法解釋權(quán)同時賦予全國人大常委會是因為這二者之間存在緊密的關(guān)系。憲法解釋是合憲性審查的核心內(nèi)容，即通過憲法解釋明晰憲法含義，從而判斷相關(guān)的法律、法規(guī)是否合乎憲法；合憲性審查是憲法解釋的載體，即一般只有在合憲性審查時才需要對憲法解釋。但至今全國人大常委會沒有作出按照正式的“憲法解釋”文號制發(fā)的解釋案，這也從一個側(cè)面表明我國的合憲性審查制度并沒有真正運作。

現(xiàn)實中比較嚴(yán)重的違憲現(xiàn)象得不到糾正。任何法律都難以避免被違反，對憲法而言亦是如此。憲法作為國家的根本大法，規(guī)范內(nèi)容全面，實踐中亦經(jīng)常發(fā)生違反憲法的情況，如違反憲法程序任免官員、部門立法和地方立法任意對基本權(quán)利施加不合理限制、法律體系內(nèi)部存在沖突。由于缺失有效的合憲性審查制度，這些不符合憲法的行為或現(xiàn)象難以得到及時的糾正，最終損害了憲法的權(quán)威。

我國合憲性審查制度的完善

憲法監(jiān)督的手段雖然是多種多樣的，但其中最重要的還是特定國家機(jī)關(guān)實施的合憲性審查制度。首先，作為個體的公民或者其他社會組織在與國家的交往中并不是“武器對等”的，就像面對行政行為的偏差相對人須借助法官的威權(quán)才能對抗行政主體，當(dāng)個人與國家發(fā)生憲法糾紛時自然也需要一個有實力的國家機(jī)關(guān)來保障其權(quán)益。其次，在單一制國家的我國，職責(zé)同構(gòu)的政權(quán)組織勢必會出現(xiàn)地方法規(guī)與中央政府或其部門的規(guī)定抵牾的情形，這種情況下兩者的糾紛交由哪一方單獨處理都不合適，只有由一個第三方的機(jī)構(gòu)從中判斷才是最合理的處理方式。

我國憲法中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與西方國家有明顯區(qū)別，因而無法完全照搬西方國家的合憲性審查模式。在我國憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)中，全國人大有著超然的地位，沒有其他任何機(jī)關(guān)可以與其平起平坐。1982年憲法制定時，有人提出要由最高人民檢察院充任這一角色，但因其憲法地位明顯偏低而遭到否決。當(dāng)時關(guān)于憲法監(jiān)督、合憲性審查機(jī)構(gòu)設(shè)計的討論中還有另外三種方案可供參考，即全國人民代表大會下設(shè)專門憲法委員會、全國人大常委會下設(shè)憲法委員會和全國人大下設(shè)憲法法律委員會。而僅僅在全國人大常委會下設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)不利于全國人民代表大會根據(jù)憲法第62條的規(guī)定行使憲法監(jiān)督職能。最后一種方案，即成立專門委員會性質(zhì)的“憲法法律委員會”，需要修改憲法第70條的規(guī)定，因為該條款已明確規(guī)定全國人民代表大會下設(shè)“法律委員會”。

具體而言，我國合憲性審查制度的完善應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容。

機(jī)構(gòu)的完善。目前我國合憲性審查的主體是全國人大及其常委會。由于全國人大的構(gòu)成及會期制度的約束，其合憲性審查的功能難以發(fā)揮，故我國合憲性審查的主體應(yīng)該是全國人大常委會。但是，全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著立法、決定、人事和監(jiān)督各項重要的權(quán)力，實踐中合憲性審查的功能也難以發(fā)揮。目前機(jī)構(gòu)的完善有近期與遠(yuǎn)期兩種方案。近期方案是成立專門委員會性質(zhì)的“憲法委員會”，協(xié)助全國人大常委會行使憲法監(jiān)督和合憲性審查的職權(quán)。這不需要修改憲法。通過人員配置的專業(yè)性和專職化，憲法委員會可以解決全國人大常委會憲法監(jiān)督的專業(yè)化問題，從而增強(qiáng)權(quán)威性。遠(yuǎn)期方案是在全國人大下設(shè)置與常委會平行的憲法委員會，由全國人大授權(quán)，專司憲法監(jiān)督與合憲性審查，全國人大常委會不再行使憲法監(jiān)督職權(quán)，同時其立法納入憲法委員會審查范圍之內(nèi)。

程序的完善。《立法法》確立了我國的合憲性審查程序，但仍有不足。程序完善中最重要的一點是應(yīng)允許民事、刑事和行政訴訟中的被告或當(dāng)事人對案件涉及的法律法規(guī)的合憲性提出疑問，由案件受理法院經(jīng)由最高人民法院向全國人大常委會（遠(yuǎn)期的憲法委員會）提出，待全國人大常委會或憲法委員會作出審查決定后再恢復(fù)案件的審理。

憲法解釋方法與合憲性判斷方式的發(fā)展。憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行合憲性審查時必須運用合理的憲法解釋方法對憲法規(guī)范的內(nèi)涵作出判斷，同時要運用合理的裁決方式作出審查決定。這就需要發(fā)展出符合中國需要的憲法解釋方法及合憲性判斷方法。

（摘自《中國黨政干部論壇》2017年第12期。作者為中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）