地方融資平臺轉(zhuǎn)型之痛

隨著融資職能的剝離，當前地方政府融資平臺步入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。

然而，記者在全國多地走訪后發(fā)現(xiàn)，歷史遺留的沉重債務(wù)包袱和平臺掌舵者思想上的畏難情緒在很大程度上阻滯了其轉(zhuǎn)型步伐。受訪專家普遍認為，融資平臺的發(fā)展仍需統(tǒng)籌規(guī)劃、多措并舉，同時給予改革一定的時間和空間。

一個深刻轉(zhuǎn)變：從無序擴充到力求轉(zhuǎn)型

伴隨對政府信用汲取可得性的持續(xù)下降，曾經(jīng)一時風頭無兩的地方融資平臺已然走到了轉(zhuǎn)型的“十字路口”。

開弓沒有回頭箭，當?shù)胤饺谫Y平臺被迫走下不差錢的“神壇”，其不再享有政府隱性背書，“金邊”外殼亦逐步剝落，現(xiàn)階段該類主體的融資成本整體抬升，融資渠道大幅收縮。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，當前各地平臺轉(zhuǎn)型程度不一，并表現(xiàn)出了較大的區(qū)域和個體差異。部分平臺發(fā)展快速且頗具心得、部分平臺不懈努力但困難重重、部分平臺借新還舊舉步維艱、部分平臺消極怠惰苦苦“坐等”政策紅利。

作為轉(zhuǎn)型路上的“急先鋒”和“排頭兵”，上海城投（集團）有限公司黨委書記、董事長蔣曙杰介紹稱：“到目前為止，除了未到期無法提前兌付的債券和國際金融組織貸款外，集團的政府性債務(wù)已經(jīng)全部還清，2017年實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入219億元（財務(wù)快報，未經(jīng)審計），利潤總額達48.4億元。雖與完全市場化還有距離，但通過狠抓基礎(chǔ)管理、強化績效考核、聚焦專業(yè)化運作等措施，還是取得了降本增效、提高市場競爭力的實效。”

義烏國有資本運營有限公司的表現(xiàn)同樣十分亮眼，由于整體資信狀況良好，其市場化融資成本一直較低。2018年1月公司旗下的債券更被華爾街交易所評為離岸固定收益市場最佳城投債。

與之相比，許多剛剛開始轉(zhuǎn)型的地方政府融資平臺則顯得力不從心。

東部某融資平臺相關(guān)負責人告訴記者：“此前我們專做棚改融資，純粹對應(yīng)著省政府的項目。現(xiàn)下面臨轉(zhuǎn)型，初步想法是從科技成果轉(zhuǎn)化與資本融合角度切入，類似私募介入成熟的科技項目，但我們自有實力非常有限，也急缺資本運作人才，一切尚處于摸索階段，沒有實質(zhì)成果。”

記者在走訪了全國多地后亦發(fā)現(xiàn)，部分曾經(jīng)以“純?nèi)谫Y”角色存在的平臺，因自身不具備造血功能，也沒有項目運營收入，確實無法立刻向市場化方向轉(zhuǎn)型。

“雖然不好說全國有多少家平臺是合理的，但對那些沒有實質(zhì)性經(jīng)營活動，只作為融資‘殼’存在的‘僵尸平臺’，理應(yīng)遵循市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)則，在保障社會穩(wěn)定，妥善處置其存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員的基礎(chǔ)上，依法予以清理注銷或兼并整合。”聯(lián)訊證券董事總經(jīng)理李奇霖說。

一場自我革命：打開“鐐銬”起舞仍需時日

在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，融資平臺的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵就看政企是否真正分開。

不過，由歷史無序發(fā)展催生的地方融資平臺隊伍已過于“龐大”，在本輪較為激烈的改革過程中，其轉(zhuǎn)型不僅將面臨思想上的沖擊，也會受到來自“真金白銀”的償債壓力，難以一蹴而就。

據(jù)記者了解，不少融資平臺對轉(zhuǎn)型存在極大的畏難情緒，害怕獨立有之、“破罐破摔”有之、滿不在乎有之，思想上的無形“鐐銬”成為了阻礙發(fā)展的第一堵圍墻。

“一直以來，地方融資平臺就是為政府辦事，公益性項目占業(yè)務(wù)主導，不是真正的市場運作。我們現(xiàn)在不是干多少項目掙多少錢的問題，夠‘人吃馬喂’就不錯了。”中西部某平臺公司負責人說，“當下平臺在形式上雖實現(xiàn)了政企分開，可資產(chǎn)還是政府的，占據(jù)公司大半的行政管理人員能力又十分有限。由于平臺本身不具備造血功能，現(xiàn)實情況下，已然不見生存之道。”

記者在采訪中還發(fā)現(xiàn)，當前地方政府官員和平臺負責人“一肩挑”的現(xiàn)象依舊屢見不鮮，即政府債務(wù)和平臺債務(wù)很難切割干凈。

“平臺公司大部分存量債務(wù)背后均有地方政府的影子，很難劃清哪些債務(wù)是政府的，哪些債務(wù)是公司的。”西部某縣金融辦主任跟記者交了個底，“本人還兼任了兩家縣級平臺的董事長職務(wù)。‘大政府、小平臺’格局不改，意味著一旦財政資金出了問題，平臺的經(jīng)營性資金就要‘頂上’。”

“向后看，如果平臺和政府關(guān)系難以真正切割，即地方隱性負債繼續(xù)增長，則未來地方債務(wù)風險很可能會在財政底子薄、發(fā)展欠賬多的貧困地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、缺活力少動力的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)率先集中爆發(fā)，風險不容小覷。” 復旦大學金融研究中心主任孫立堅如是稱。

不僅如此，“我們在與地方平臺接觸時還發(fā)現(xiàn)，不少平臺負責人篤信下半年會迎來政策放松。其理由是，龐大的隱性債務(wù)僅憑地方政府和融資平臺根本無力償還。”華創(chuàng)證券分析師李俊江說，“另據(jù)不完全了解，曾因違規(guī)舉債被查處撤職的官員也會被重新任用，犯錯成本不高，地方官員投資沖動不打破（過度舉債謀‘政績’），既得利益者不愿意改變，轉(zhuǎn)型必然難以成功。”

上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說：“現(xiàn)階段，想要助力地方融資平臺穩(wěn)妥轉(zhuǎn)型，構(gòu)建并完善平臺公司與地方政府之間規(guī)范的法律和結(jié)算關(guān)系，厘清兩者之間的權(quán)責邊界仍是重中之重。”

“此外，來自債務(wù)接續(xù)的現(xiàn)實‘鐐銬’也不容忽視。”孫立堅直言，“在某些中西部地區(qū)，類似‘發(fā)展只能進不能退’的思想依舊占據(jù)主導。新建項目的融資任務(wù)每年增加，還要算上借新還舊，當債務(wù)‘雪球’越滾越大，其中掩埋的風險也將越來越高，負重前行的結(jié)果很可能就是半路‘爆雷’。”

在大部分業(yè)內(nèi)人士看來，存量債務(wù)風險一旦爆發(fā)，所有平臺的融資成本都會被動抬升。彼時大部分弱資質(zhì)平臺的債務(wù)將難以接續(xù)，“一榮不一定俱榮，但一損肯定俱損”。

一條發(fā)展道路：打造“城市運營功能性平臺”

地方政府融資平臺肩負著推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的歷史使命和責任，其本身就是一個地方政府執(zhí)政效能的縮影，也是區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的集中體現(xiàn)。欣欣向榮也好，步履維艱也罷，盡管各地轉(zhuǎn)型進程不一、難度不一，但堅定市場化方向，逐步回歸獨立的經(jīng)濟法人本位不容置疑。

中誠信國際研究院首席經(jīng)濟學家袁海霞認為，化解地方政府債務(wù)風險與融資平臺轉(zhuǎn)型是“一體兩面”，密不可分。

鑒于平臺公司在各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營方面仍將起到舉足輕重的作用，剝離政府建設(shè)資金“出納”的角色后，其向承擔功能性責任的角色——即城市運營“整體解決方案提供商”轉(zhuǎn)型應(yīng)該是不錯的選擇。具體到做法上，建議參考各地平臺的已有成功案例，取其精華，擇善而從。

其一，是積極爭取政府支持，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

為建立可持續(xù)發(fā)展機制，加強自身造血機能，平臺公司應(yīng)與地方政府建立良好溝通機制，積極爭取實際支持。尤以天津?qū)幒映峭稙槔瑥?016年底轉(zhuǎn)型開始，政府就把包括供熱公司、水廠、污水處理廠等可盈利的經(jīng)營性資源劃撥至平臺，有效提升了平臺的資產(chǎn)質(zhì)量。

其二，是推行全面預算管理制度，優(yōu)化資源配置。

就上海城投集團而言，其所屬192家單位的全面預算都通過財務(wù)信息系統(tǒng)進行編制、上報和審批，未經(jīng)總部的程序批準，任何人無權(quán)更改預算，堅定杜絕未經(jīng)批準的預算外支出。集團每月還召開資金平衡會議，審議月度資金收支預算，及時糾正執(zhí)行過程中的偏差。年末按預算執(zhí)行情況進行嚴格考核，從而保證對資金的有效管控。

其三，是以商業(yè)銀行為依托，構(gòu)建集團信貸管理體系。

蔣曙杰說：“我們對集團旗下企業(yè)的銀行授信申請和使用實行‘總量控制、分級操作、動態(tài)監(jiān)控’，在保證基層企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的前提下，根據(jù)集團發(fā)展戰(zhàn)略需要，實現(xiàn)信貸資源的有效配置和債務(wù)總量風險的控制。”對于融資規(guī)模超過10億元的重大項目，由集團總部牽頭組建銀團，邀請大型國有商業(yè)銀行或政策性銀行擔任銀團牽頭行，舉集團之力爭取最優(yōu)貸款條件，保障資金供給。

其四，是探索股權(quán)融資，擴大資金來源。例如啟動混合所有制改革，引入社會資本，通過股權(quán)多元化實現(xiàn)投資的撬動效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，在改善平臺治理結(jié)構(gòu)的同時，增強其活力。

最后，是完善“平臺投資、政府回購”的公益性項目償債機制。

今后對每一確定的公益性基建項目，應(yīng)通過簽訂委托融資、代建和項目回購協(xié)議，明晰政府與平臺雙方責權(quán)利。政府應(yīng)建立并完善城市稅費、土地收入等建設(shè)資金補償渠道體系，在資本金到位、平臺實施融資運作和項目建設(shè)完成后，通過“以時間換空間”的策略，分階段逐步以回購形式完成項目償債，實現(xiàn)平臺公益性項目投資的有效退出，從而保證其健康的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和順暢的現(xiàn)金流，為進一步增強后續(xù)投融資能力奠定基礎(chǔ)。