多舉并進防范和化解地方政府債務風險

十九大將防范化解重大風險列入三大攻堅戰之首。地方政府債務風險，既需要有效嚴控隱性債務增量，又要合理有序化解債務存量風險，是牢牢守住不發生系統性風險底線的必然要求。

當前我國經濟增長進入換擋期，地方政府財政收入隨之放緩。從2014年修訂預算法到同年43號文的發布，再到債務限額管理、債務置換、切割各類融資平臺，地方政府舉債融資機制和管理機制不斷規范，總體債務風險可控；但或有債務增長較快、地方政府債務的區域風險以及違法違規擔保融資等問題依然突出；在這種背景下，通過推進財稅體制改革以及提高債務管理的透明度、更好地防范和化解潛在地方債風險等，對于守住不發生系統性金融風險的底線具有很重要的意義。

一、當前我國地方政府債務風險總體可控

我國地方政府債務發端于上世紀70年代末，井噴式擴展則源自2008年的超常規經濟刺激計劃，盡管中央出臺4萬億投資計劃，但絕大部分配套資金需要地方政府自行籌集，加之地方政府紛紛出臺各自的經濟刺激計劃，需要地方政府借助銀行貸款、發行債券等渠道來籌集資金。由此“債務-投資”驅動模式下，以地方融資平臺為典型代表的地方政府負債成為各方關注焦點；2014年以來，隨著地方政府債務管理改革不斷推進，地方政府直接債務規模有所控制，部分債務風險通過債務延期得以緩釋。

從直接債務數據來看，隨著多方面規范地方政府發債行為、防范風險的舉措落地，地方政府發債方式和管理逐步規范和市場化，財政部也開始定期披露地方政府直接債務的數據。2014年至2016年，我國地方政府直接債務余額分別為15.41萬億元、14.76萬億元、15.32萬億元，2015年、2016年地方政府直接債務規模較2014年有所降低。財政部最新數據顯示，截至2017年年底，地方政府債務余額為16.47萬億元。對比全國人大批準的地方政府限額規模，2015年至2017年地方政府債務限額分別為16.01萬億元、17.19萬億元和18.82萬億元，近三年地方政府直接債務余額均在限額規模內，且各年直接債務余額均較債務限額有一定剩余。

從償債水平來看，以直接債務衡量的債務率和負債率均低于國際通行水平，政府債務風險總體可控。2016年，以直接債務衡量的地方政府總體債務率為80.5%（債務規模/財政實力），低于國際通行警戒標準。如果加上納入預算管理的中央政府債務余額12.01萬億，全國政府債務余額27.33萬億，政府債務的負債率（債務與GDP的比值）是36.7%。低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，政府債務風險總體可控。如果考慮到或有債務來看，負債率與債務率均有一定攀升，2016年政府總體的負債率則由36.7%上升至53.3%，仍然歐盟低于60%的警戒線。從債務率來看，債務規模與全國財政實力的比值攀升，但是考或有負債主要負債主體為地方國企，如果將其收入的20%也作為償還資金來看，那么地方政府的債務率也處于警戒線之內。總體上來，我國地方政府債務風險風控。

二、或有債務增長較快，需關注結構性風險和區域風險

1.從債務構成看：或有債務過快增長帶動地方債務增長，結構性風險凸顯。

近幾年我國地方政府直接債務規模有所控制，但或有債務增長過快仍帶動地方政府債務不斷增加。根據《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號文印發）的有關地方政府債務口徑，存量政府債務為財政部定期公布的地方政府債務余額，即為本文的地方政府直接債務余額；或有債務目前各機構的測算口徑是不同的，關于地方政府或有債務，根據審計署的公告，地方政府債務的舉借主體主要包括五類：融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業（簡稱“地方國有企業”）以及自收自支的事業單位，其中前三位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，而融資平臺公司和地方國有企業是地方或有政府性債務的主要舉借主體。我們根據審計署2013年的統計分類以及地方融資渠道的變化，將或有債務計入政府性債務的比例上限確定為20%[1]。

從實際情況來看，隨著一系列舉債規范、防范風險的舉措和文件的實施，雖然我國地方債務規模中的直接性債務規模在2016年呈現小幅下降態勢。但將部分國有企業和城投公司的債務、政府付費的PPP項目、政府產業投資基金等或有債務規模都考慮進來更廣義的地方政府債務增長明顯加快，2016年比2015年增長15.1%，而兩年或有債務均保持16%以上的增速。或有債券的舉債主要是包含地方融資平臺在內的國有企業，從地方國企的負債總額來看，截至2017年11月份地方國有企業負債為48.5萬億元，比2013年年初的22.84萬億元增長112.7%，四年翻倍。總體上來看，或有債務的快速增長帶來了全口徑地方債務的增長。

2.從各省市的情況看：部分地區負債水平過高，區域性債務風險需要關注。

從債務規模來看，截至2016年底，江蘇省政府負有償還責任也就是直接債務余額高達10915億元，連續位居榜首；而云南省、山東省、貴州省、廣東省、遼寧省、浙江省6個省份的債務超過8000億元；四川省、湖南省、河北省、內蒙古等，債務水平在6000億元—8000億元之間；僅次之為福建省、山西省、廣西、上海、北京等，債務水平處于4000億元—6000億元。江西省、重慶等省（市）份債務水平處于4000億元以下。

從衡量償債能力的負債率和債務率來看，區域性債務風險不容小覷。根據中誠信國際的計算，2016年全國31個省直轄市負債率超過歐盟60%警戒線的有兩個省份，即貴州省（74.2%）和云南省（64.5%），其次為青海省（52%）；其余區域負債水平均處于40%以下。而從綜合財力考量的債務率（債務/財政實力）來看，截至2016年底云南（213.5%）、貴州（191.3%）、青海（178%）、遼寧（145.9%）、內蒙古（124.5%）、寧夏（113.4%）、黑龍江（106.3%）等六省（自治區）債務率已經超過100%的警戒線。

3. “新變種違規舉債”等不規范行為或直接導致結構性風險突出。

我國一直在積極構建規范的地方政府舉債融資機制和管理機制。在一系列“開前門、堵后門”的改革思路下，一方面，地方政府可以自行舉債；另一方面規范地方融資平臺舉債，堵住各種不規范融資渠道，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為。但有些地方在財政收入放緩的背景下，地方政府違規融資的行為較多，亟待規范。一些違法違規舉債“新變種”出現，具體包括財政承諾兜底、給予最低收益、政府違規擔保、明股實債的產業基金、明股實債的PPP、違規的政府購買服務等，這些違規的行為是導致地方政府或有債務偏高增速過快的主要因素，也是地方政府債務中需要尤為注意的風險點之一。

三、防風險背景下防范和化解地方債務風險

十九大提出，防風險位列2018年三大攻堅戰之首。防范和化解地方政府債務風險對于保證不發生系統性風險的底線具有重要意義，而防范和化解地方債務的核心在于，既要有效嚴控隱性債務增量，又要合理有序化解債務存量風險。最大的難點是，在現有財稅體制框架下，地方政府的財權和事權矛盾加大。本文認為，推進財稅體制改革，從本源上解決地方債務的規范管理，應從以下幾點著手：

1.推進財稅體制改革，從本源上推動地方債務風險的規范管理。

1994年實行的“分稅制”改革，徹底扭轉了中央和地方的收入格局，解決了當年中央財政緊缺的情況，但是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，財權和事權不對等的情況隨著經濟的發展愈加加劇。在此情況下，僅靠中央轉移支付難以支撐地方財政支出需要。而在我國當前的經濟發展時期，政府主導的基建投資依然在經濟增長中發揮著重要作用，地方政府出于追求政績的需要，往往有沖動通過擴大負債加快投資推動GDP增長，長此以往，赤字不斷積累而最終引發地方債務危機。因此，需要建立合理的財政體制，科學確立中央政府與地方政府之間、各級地方政府的財權與事權關系，使各級政府的事權與財權相對應，從而從體制上根本地解決地方債務規模過大、地方債務風險失控的問題。

2.加快推進地方政府債務信息公開，提高債務管理的透明度。

加快推進地方政府資產負債表的編制工作。編制地方政府資產負債表是地方政府債務信息公開的前提，也是對地方政府債進行高質量評級的重要基礎。按照2014年年底國務院印發《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，2020年地方政府資產負債表需要向外界公開。但從當前推進情況看，地方政府資產負債表的編制依然面臨數據質量不高、具體會計準則的制定面臨諸多技術難題，激勵機制不足也導致一些地方政府積極性不高。建議后續組織力量加大對地方政府資產負債表編制相關課題的研究，盡快細化和完善以權責發生制為基礎的政府會計準則，完善激勵機制，加快推進地方政府資產負債表編制。

信息透明是控制地方政府債務的有效手段。建議在對地方政府性債務進行必要的會計核算基礎上，建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，建立健全債務信息報告制度。未來在合適的時間，推動地方政府債務信息通過官方網站等方式向公眾公開，提高地方政府債務信息的透明度。與此同時，嚴格地方債的預算管理，地方債的使用項目、償債來源等都要進行一一對比，確保還債來源和償債來源之間有對應關系。

3.完善債務風險預警機制，加大對高風險地區的約束和懲罰力度。

國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中明確提出，“建立地方政府性債務風險預警機制”。債務風險預警機制的建立，雖可在一定程度上對于一些債務高風險地區形成一定的預警和提醒作用，但其要真正發揮作用，仍需配套相應的約束和懲罰機制。如對于債務高風險地區，在其采取有效措施控制債務余額的規模之前，對其繼續舉債進行限制；加強對于緩解債務風險不力的相關地區主要負責人的考核問責等。

4.切實貫徹落實好已出臺的系列政策，妥善解決存量債務風險，規范新增債務管理。

自43號文以來，圍繞“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的規范地方政府債務管理以及投融資平臺規范舉債等方面的政策不斷出臺。2017年以來，針對明股實債、PPP不規范舉債等行為，針對地方政府債務管理的政策進一步趨嚴。這一系列政策如果能切實貫徹執行，可妥善解決地方政府債務風險，規范投融資平臺企業舉債；但難點在于當前中央和地方政府間財政關系沒有改變的情況下，地方政府以及融資平臺公司依舊發揮重要的基礎設施投融資職能，在強監管約束下，地方政府的融資壓力增大。

5.通過資產證券化等制度創新化解地方政府存量債務風險。

當前中國地方政府性債務，融資方式老舊、結構不合理，不符合多元化分散風的原則，必須創新融資方式。除了當前廣泛實行的PPP模式之外，資產證券化也是化解地方債務風險的一種可行方法。當前，中國資產證券化還處于發展階段，地方政府擁有大量的優質資產，將優質資產證券化，可以使籌集資金成本更低、更有效率，也會促使地方政府性債務公開透明。

[1]參考審計署的統計分類以及對近兩年來地方政府融資渠道的變化的觀察，文本將地方或有政府性債務界定為三類：即地方融資平臺公司負債、地方非平臺類國有企業負債以及PPP相關政府或有債務。根據審計署2013年底公布的數據，2007年以來，全國各級政府負有擔保責任的債務由財政資金償還的比率在9.95%—19.13%之間，負有救助性責任的債務由財政資金償還的比率在4.83%—14.64%之間。由于2014年以來，地方政府的舉債責任更加明確，由財政資金償還的債務比例理論上呈下降趨勢，因此我們將財政資金償還或有債務的比例確定為上限20%。

（作者為中誠信首席分析師、新華社特約經濟分析師）