養(yǎng)老金新政：中央調(diào)劑迎來“制度元年”

端午節(jié)前夕，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（以下簡稱《通知》），決定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，并在今年7月1日起正式實(shí)施。這項(xiàng)制度旨在均衡我國地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

為什么要建立養(yǎng)老基金中央調(diào)劑制度？這一制度的實(shí)施將會改變些什么？又會對個(gè)人產(chǎn)生哪些影響？對此，記者采訪了相關(guān)專家。

省級統(tǒng)籌已難解決養(yǎng)老基金地區(qū)不平衡問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度是指在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適度調(diào)劑。人力資源與社會保障部副部長游鈞在日前的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上表示，之所以建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，主要是為確保我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安全可持續(xù)發(fā)展，確保企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。按照黨的十九大精神和社會保險(xiǎn)法的要求，先建立基金中央調(diào)劑制度來均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，然后逐步完善制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

其實(shí)，中央對提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的呼吁提出已久，為響應(yīng)號召，一些地區(qū)根據(jù)自身情況采取了不同的措施，但統(tǒng)籌層次大多集中在縣級統(tǒng)籌和市級統(tǒng)籌層面。即便隨后又建立了省級統(tǒng)籌的相關(guān)制度，收效也并不理想。據(jù)人社部及有關(guān)部門評估，目前達(dá)到省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的僅有25個(gè)省級單位，其中具備真正意義上較為規(guī)范省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的，僅有北京、上海、天津、陜西和福建5省市。

中國老齡科學(xué)研究中心副主任黨俊武接受記者采訪時(shí)表示，從我國總體的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金情況來看，存在著地區(qū)間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，東部地區(qū)基金結(jié)余情況較明顯，中西部尤其是老工業(yè)區(qū)的一些地方養(yǎng)老保障基金吃緊甚至出現(xiàn)虧空的跡象。因此，在他看來，國家此時(shí)提高養(yǎng)老保障基金統(tǒng)籌層次，將基金進(jìn)行全國統(tǒng)一籌集和使用，可更好體現(xiàn)保險(xiǎn)的規(guī)模效應(yīng)，對應(yīng)對人口老齡化問題也具有全局性的戰(zhàn)略意義。

數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入3.3萬億元，總支出2.9萬億元，年末累計(jì)結(jié)余4.1萬億元。從基金收支情況來看，總體收支平衡、收大于支，能夠確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。但由于人口撫養(yǎng)比差異等原因，省際基金不平衡的問題越來越突出，基金結(jié)余主要集中在廣東、北京等東部地區(qū)，累計(jì)結(jié)余最多的7個(gè)省份占全部結(jié)余的2/3，而遼寧、黑龍江等部分省份已出現(xiàn)基金當(dāng)期收不抵支的情況，基金運(yùn)行面臨較大壓力。因此，省際基金不平衡問題靠省級統(tǒng)籌已難以解決，需要進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，在全國范圍內(nèi)對基金進(jìn)行適度調(diào)劑。

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會所研究室副主任邢偉接受記者采訪時(shí)表示，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度為推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌邁出了關(guān)鍵一步，由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡，通過逐步統(tǒng)一繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)核定辦法、待遇計(jì)發(fā)和調(diào)整辦法等措施，最終將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)政策的全國統(tǒng)一，推動實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

保障基金上解下?lián)芄胶侠碛行抡?/p>

從我國養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑制度的既往歷程不難看出，要想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的中央調(diào)劑并非易事，這一目標(biāo)如何來實(shí)現(xiàn)？錢從哪里來？如何在保證基金結(jié)余地區(qū)具有積極性的同時(shí)兼顧公平？這些問題都迫切需要落實(shí)。

對于錢從哪里來的問題，《通知》明確，中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計(jì)算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。各省市上解數(shù)額的多少主要取決于上解工資和在職應(yīng)參保人數(shù)這兩項(xiàng)指標(biāo)。

其實(shí)，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，黨俊武認(rèn)為，養(yǎng)老基金中央調(diào)劑最大的難點(diǎn)在于如何解決不同地區(qū)養(yǎng)老金結(jié)余的利益問題。各地對養(yǎng)老金的中央調(diào)劑都有著自己的考慮：對于如黑龍江等出現(xiàn)養(yǎng)老金虧空的省份而言，更在意如何實(shí)現(xiàn)收支平衡，而對于廣東這樣養(yǎng)老金有結(jié)余的省份而言，則擔(dān)心自己的盈余填補(bǔ)了別人的“窟窿”，因此缺乏積極性。對此，黨俊武表示，解決這一問應(yīng)從全國一盤棋的角度考量，而不應(yīng)過度局限于地方。而如何打消養(yǎng)老基金結(jié)余地區(qū)的顧慮，同時(shí)避免基金虧空地區(qū)產(chǎn)生依賴思想，成為實(shí)施養(yǎng)老基金中央調(diào)劑必須要面對的問題。

事實(shí)上，建立中央調(diào)劑制度，各地最關(guān)心的是上解和下?lián)艿木唧w辦法是否合理，能否體現(xiàn)激勵和約束機(jī)制。對此，邢偉表示，此次中央調(diào)劑制度在構(gòu)建理念、制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施等方面均體現(xiàn)出較強(qiáng)的激勵和約束機(jī)制。他認(rèn)為，激勵主要體現(xiàn)在，計(jì)算上解資金采用的上解基數(shù)和人數(shù)不受各地實(shí)際征繳收入的影響。《通知》規(guī)定，上解的資金根據(jù)核定的上解工資基數(shù)和上解人數(shù)計(jì)算，與各地實(shí)際征收基金的多少并不掛鉤。因此，各地經(jīng)過擴(kuò)面征繳，多征繳的資金可以留在本省使用，體現(xiàn)了對地方擴(kuò)面、征繳工作的鼓勵。同時(shí)，撥付時(shí)對各省的離退休人數(shù)進(jìn)行核定，也形成了對各地基金支出管理不到位的強(qiáng)有力的約束。根據(jù)這個(gè)辦法，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數(shù)多的省份上解的資金就較多，離退休人數(shù)多的省份得到的撥付資金也多。

另外一方面，在邢偉看來，約束機(jī)制還體現(xiàn)在明確中央和省級政府的責(zé)任方面。《通知》明確，中央政府的主要責(zé)任是給各地中央財(cái)政補(bǔ)助和撥付中央調(diào)劑資金。“自1998年以來，中央財(cái)政對地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)給予補(bǔ)助，并且每年補(bǔ)助力度都在加大，去年補(bǔ)助額達(dá)到4400多億，今年還要增加，對各地確保養(yǎng)老保險(xiǎn)按時(shí)足額發(fā)放給予了有力支持。”游鈞介紹說。

對于省級政府的約束，是將各省（市、自治區(qū)）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度落實(shí)等情況列入省級政府工作責(zé)任制考核內(nèi)容，對出現(xiàn)問題的省級政府及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。邢偉表示，明確省級政府承擔(dān)確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和彌補(bǔ)基金缺口的主體責(zé)任，建立健全省、市、縣基金缺口分擔(dān)機(jī)制，可促使省級政府更好推動中央調(diào)劑制度的落地實(shí)施。

制度不會加重企業(yè)與個(gè)人負(fù)擔(dān)

不過，盡管如此，邢偉認(rèn)為，在中央調(diào)劑制度實(shí)施過程中，除了“少交多得”的擔(dān)憂，可能還會面臨其他難點(diǎn)。“在政策執(zhí)行初期，各地在財(cái)政責(zé)任落實(shí)上還需要一定的適應(yīng)期，一步到位暫時(shí)還有難度。”他舉例說，另外，還可能會出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收不到位、不及時(shí)的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較多地區(qū)擴(kuò)面征繳的積極性會降低，從而削弱了中央調(diào)劑制度的功能作用。

因此，為防止以上問題發(fā)生，確保中央調(diào)劑制度順利實(shí)施，確保養(yǎng)老基金充足安全，邢偉建議，還應(yīng)采取以下措施：一是改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，在保證基金安全性和流動性的基礎(chǔ)上，提高基金投資的收益率。二是進(jìn)一步做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的擴(kuò)面征繳工作，做到應(yīng)繳盡繳，切實(shí)提高實(shí)際覆蓋率和征繳率。

此外，為應(yīng)對老齡化加速帶來的巨大挑戰(zhàn)，黨俊武認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)中央調(diào)劑只是第一步，在此基礎(chǔ)上，除了從3%的上解比例逐步提高外，還應(yīng)繼續(xù)逐步推進(jìn)養(yǎng)老金費(fèi)率的下降，從而激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，有利于養(yǎng)老金的征收和實(shí)現(xiàn)保值增值良性循環(huán)。

至于對養(yǎng)老基金中央調(diào)劑制度的調(diào)整，是否會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)從而導(dǎo)致個(gè)人負(fù)擔(dān)加重的問題，游鈞的回答是否定的。

“由于中央調(diào)劑基金由各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成，作為企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)仍然按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，無需額外多繳費(fèi)。建立基金中央調(diào)劑制度，主要是在省際進(jìn)行資金余缺的調(diào)劑。全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支總量并未發(fā)生變化，不會增加社會整體負(fù)擔(dān)、不會提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例。”游鈞表示，另外，建立基金中央調(diào)劑制度后，不改變現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整辦法，因此退休人員的個(gè)人待遇也不會受到影響。

此外，對于基金的安全問題，游鈞解釋，中央調(diào)劑基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的組成部分，納入中央級社會保障基金的財(cái)政專戶，實(shí)施收支兩條線管理，專款專用，不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。各地從本省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中上解的中央調(diào)劑基金中央一分不留，按照統(tǒng)一的核算辦法全部撥付給各地，納入到各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，用于確保基本養(yǎng)老金發(fā)放。下一步，人社部還將會同有關(guān)部門對中央調(diào)劑基金加強(qiáng)管理和監(jiān)督，確保基金安全。