房產稅在英國是怎樣運行的？

2018年1月19日，英國多個區域的區政府公布了2018—2019財年個人所需繳納的Council Tax稅額。相較上一年，90%的地方政府將這一數額提高了4.32%—5%，增幅高于預期的2%—3%。

對于這一較高的增長幅度，多位地方當局領導人給出了相似的回復，“提高這一稅收可以讓地方政府更好地保護弱勢群體、維持現有的公共服務水平并有更多的資金投入到兒童服務、教育等公共領域。”

Council Tax也就是英國的房產稅。與中國部分經濟學者提出的房產稅可調控房地產市場的征稅初衷不同，包括英國、德國、瑞士在內的多個歐洲國家及曾經屬于英國殖民地的美國、新加坡、澳大利亞、中國香港地區等國家和地區，均將為地方提供公共服務作為這一稅種的出發點和落腳點。

這決定了在這些國家房產稅是一種受益稅，即房產稅被用于基本公共服務，這些公共服務又被資本化到房產價值中，受益者始終為房產擁有者。

但即便如此，較大的稅額增長幅度，仍在英國民眾中引發了強烈的情緒反彈。“沒有人愿意把自己口袋里的錢再拿出來，更何況這筆錢還一漲再漲。”一個英國人這樣表示。

這種焦灼的情緒在大范圍內迅速蔓延，甚至有人認為他們被“洗劫”了。

對于這種情況，納稅人聯盟首席執行官約翰·奧康奈爾指出：“數十年來，房地產稅一直在增長，未來人們可能會被要求繼續繳納更多的稅收。地方政府的領導應該明白這一稅收于普通家庭而言是一個較大的負擔，政府要做的應該是縮減無謂的開支和尋求其他途徑的財政來源，而不是以稅收的名義一輪又一輪地從公眾的口袋里掏取更多的錢。”

只要使用房屋就要繳稅

Council Tax是英國唯一由地方政府負責征收并自由支配的稅種，是英國稅收體系的重要組成部分，同時也是世界多個國家制定各自房地產稅收體系的借鑒方案。

這一稅收體系可追溯至1601年伊麗莎白時期的貧困救濟法案中的家庭稅，家庭稅的征收使英國成為了世界上最早開征房產稅的國家。

彼時，因為圈地運動，英國的流民問題、貧困問題、犯罪問題等社會現實開始威脅統治階級的安全。面對日益嚴重的社會問題，伊麗莎白一世在前人有關濟貧規定的基礎上，制定并頒布了英國歷史上第一部專門的濟貧法——《伊麗莎白濟貧法》。

該法案提出開征強制性財產稅，作為地方政府稅收，用以救濟無力為生的貧民。作為濟貧體系的發端，《伊麗莎白濟貧法》在英國具有重要的地位，其確定的法律原則也被長期延續至1990年。

在這之后，由于家庭稅強制性不足，地方政府難以靠該稅征收所需收入，政府便將征收Community Charge作為了替代方案。Community Charge對成年人按年定額均攤稅額，但由于個人收入差額相差懸殊，加上一些地方政府征收的稅額過高，引發低薪居民不滿。為此，英國政府決定從1993年4月1日起以Council Tax取代Community Charge。在1993—1994財年中，Council Tax預算收入約占地方稅總收入的4.6%，占地方財政總收入的3.5%。此后，其功能被逐漸定位于籌集地方財政收入，以滿足地方政府對公共服務支出的剛性需求。

政府官方網站的公開信息顯示，Council Tax的納稅人為年滿18周歲的住房所有者或承租者（含地方政府自有房屋的租客），即由使用房屋的人繳納這一費用。

由于英國是土地私有化國家，居民購買房屋的同時也購買了土地，因此，課稅對象包括兩部分，一部分是土地，另一部分是附著其上的建筑物和構筑物，計稅依據是納稅人擁有的一切居住房屋的評估價值，包括自用住宅和租用住宅，即樓房、平房、公寓、分層式居住空間、活動房屋和船宅等。

居民每年Council Tax的繳納額度由地方政府根據各自區域的年度收入與支出預算來確定，然后地方政府會在一定范圍內自主確定稅額，并負責征收，以實現地方財政收入與支出的相對平衡。從這一點可以發現，英國的Council Tax稅額并沒有在全國范圍內進行統一規定。

英國地方政府的官方網站中均有關于Council Tax的詳細介紹，以方便區域內的居民隨時查看相關信息。公開信息顯示，英國所有房屋根據其市場價值被劃分為A-H八個等級，其中以D級為基準稅級，其他檔次的納稅額分別是D級的一定百分比或倍數，各級房屋價值都是基于1991年4月1日的房屋價值。其中A級房屋價格最低，為40000英鎊以下，其稅收乘數為三分之二，即只需繳納D級房屋稅額的三分之二；其余等級房屋價格逐級遞增，H級房屋價格最高，為320001英鎊以上，其稅收乘數為3。

對于這一計稅模式，謝菲爾德大學社會學系教授利亞納·霍德蘭表示，上述對住宅的估價是為了確定各個住宅的相對價值，故估價以后任何因房產市場價格漲落所引起的房產價格變化，均不影響該住宅估價和級別劃分。但如房產價值發生重大變化（如房屋擴建或部分拆除等），由房主進行申請后，地方政府會對其進行重新估價和劃定等級。

由此不難發現，英國的Council Tax并不具有調控房價的功能。“盡管英國的房價漲勢迅猛，但是政府并沒有利用Council Tax來對房價進行抑制的空間。”倫敦政治經濟學院地理經濟學教授克里斯蒂安·希爾貝爾指出。

在全英國范圍內，空置的住宅均有6個月的免稅期，之后則會享有減免50%稅額的優惠，居民的第二套住宅同樣享有這一優惠政策。此外，如果一套房子中只有一個成年人居住，則可獲得25%的稅額折扣，用于慈善用途的房產可減收80%的稅額，而且學生住宅、沒有收入或收入低者的住宅、傷殘人的住宅及65歲以上老人的住宅，地方政府均做了減征或免征Council Tax的規定。

由于弱勢群體的存在，區域內的其他居民需要繳納更多的稅額來彌補地方政府的減免稅政策帶來的財政收支差額。這一情況導致英國人對Council Tax的情感頗為復雜，其中一點表現為，他們認為他們享受了免費的公共服務，這一點應該對政府表示感謝，但同時在他們看來，他們繳納的費用已超過了他們所享受服務的價值。

地方政府的房產稅依賴

在英國，中央和地方政府有明確的財權和事權，地方政府主要負責道路交通、環境衛生、文化娛樂、中小學教育等經費支出。

在英國，地方居民及其子女可以享受免費的垃圾清理、免費的公立中小學教育等服務。與此相對應的則為他們需通過稅收的方式繳納一定的費用。

以英格蘭中部的萊斯特郡為例，2018—2019財政年度的Council Tax稅額為，D等級的房屋需繳納1671.76英鎊，與此相對應的為A等級的房屋需繳納1114.51英鎊，B等級的需繳納1300.26英鎊，H等級的則需繳納3343.52英鎊。其中B等級的房屋現在的市場價格為不到20萬英鎊，以此可以推算出萊斯特的Council Tax稅率高于0.65%，這一數值高于德國和瑞士。

英國的人均年薪為2.7萬英鎊，其中A等級和B等級的房產所有者，其工資水平多低于平均工資水平，Council Tax于這一群體而言是一筆不菲的開支。

英格蘭地方政府財政分析報表顯示，從1994—1995財年到2003—2004財年，地方政府的平均Council Tax增長率從5.3%到12.9%不等，遠高于零售物價2.6%—3.1%的增長率及平均工資2.6%—3%的增長率。

這一較高的增長率表明了地方政府對這一稅收的依賴程度也在逐步增加。

為遏制地方政府對通過征收Council Tax增加地方收入這一欲望的過度膨脹，主管英格蘭地方事務的中央政府社區與地方事務部、威爾士聯合政府與蘇格蘭政府根據《1992年地方政府財政法》和《1999年地方政府法的修正案》，在地方年度預算編制之前，發布了對地方預算及Council Tax增長幅度“封頂”標準，違反者將受到處罰和責令改正。

如2006—2007財年，中央政府對英格蘭各地預算封頂標準為：與上年財政預算相比財政支出超過6%，Council Tax比上年增長5%。約克市和麥德威自治區超出2006—2007財年封頂標準，被中央政府強制執行封頂措施，并令其削減以后財政年度的Council Tax增收規模。

這一措施初顯成效，2006—2007財年到2011—2012財年英格蘭地方政府Council Tax的增長率有所下降，維持在1.7%—4.7%，零售物價增長率則維持在1.6%—3.6%。

兩者之間的差距雖然在縮小，但地方政府對這一稅收的依賴性卻沒有明顯降低。

2009—2010財年，英格蘭地方政府征收的Council Tax的總額為256.33億英鎊，占地方總支出的25%；2012—2013財年，Council Tax收入為267億英鎊，占地方政府自籌收入的54.8%。

在同為OECD國家的瑞典、丹麥、挪威和芬蘭，這一數值相對較低。與英國一樣，這些國家同樣為高福利國家，且地方分權和自治程度比較高，地方政府主要對福利服務負責，主要收入來源為稅收、收費、撥款。數據顯示，2013年稅收收入占地方收入的百分比，瑞典為53%，丹麥為59%，挪威為48%，芬蘭為48%。其中居民財產稅分別占地方公共部門稅收收入的2.6%、11.2%、10.97%、6.58%。

此外，在德國，政府將房產視為重要的剛性需求和民生需求，采取促進居民擁有住宅所有權、房產地產一體化措施。因此，住宅作為居民的生活必需品，在征稅時與其他類型的土地買賣和經營嚴格區別對待，對自有自用的住宅只需繳納房屋坐落的土地稅，不需繳納房產稅。根據聯邦統一規定，建筑用土地的稅率為0.35%，獨戶住宅土地稅率分兩類，價值在7.5萬馬克以內的稅率為0.26%，7.5萬馬克以上的稅率為0.35%，雙戶住宅稅率為0.31%，一年一繳。

上述數字具象到具體的案例，位于法蘭克福市中心50平方米的四層公寓，每年只需繳納66歐元的土地稅費。

而地方的教育、養老、公路交通等公共服務所需的費用多來自地方稅收和轉移支付。德國聯邦政府為確保全國統一標準的公共服務付出了較大的努力，例如，德國憲法第106章明確規定了預留一定的資金用于政府間再分配。這種分配不僅僅是在中央政府和地方政府間展開，也涵蓋了地方政府之間的橫向再分配。在橫向再分配中，德國的財政均等化轉移支付政策考慮了各州和各地方政府稅收和經濟發展水平的差異，通過地方政府間橫向的財政轉移支付來確保各地都有足夠的財力提供基本公共服務。

這一財政籌措方式減輕了地方政府對土地稅費的依賴。

反觀英國，連年上漲的Council Tax引發了公眾反感情緒的同時，在社區和地方政府內部也引發了“軒然大波”。

現行稅收體系有失公平

納稅人聯盟的統計數據顯示，1997年到2018年的21年中，有15年Council Tax的稅額在上漲，且D級房屋的這一稅額已從1997—1998財年的688英鎊上漲到了高于1600英鎊，漲幅超過了57%。

很顯然，“封頂”措施發揮的作用有限，并沒有抑制住地方政府在新的財政年度將Council Tax的額度提高的欲望。

對于稅額增長的原因，英國地方政府協會的官員克萊爾·庫伯表示，到2020年英格蘭地方政府將面臨58億英鎊的財政缺口，政府需要Council Tax的稅費收入填補這一空缺。研究表明，每彌補5%的地方財政缺口，Council Tax需上調25%。

在英國地方政府中，保守黨和工黨的博弈始終存在，兩黨均在竭力通過各自的政策主張吸引選票。但在非選舉年，地方官員會嘗試較大幅度增長Council Tax，這在英國已是公開的秘密。

對此，有學者評論稱，“這一稅收系統已經陷入了混亂。”

1月18日，西米德蘭茨郡去年剛剛當選市長的保守黨成員安迪·斯蒂克特遇到了他任職以來的第一個挫折，他提出要將D級房屋的Council Tax提高10.8英鎊，從而為西米德蘭茨地方政府增加750萬英鎊開支預算的提案。但這一提案被地方政府內閣否決，在表決中，工黨內閣成員全部持反對意見。

對于公眾的反彈情緒和地方政府內部的不同聲音，英國社區和地方政府事務部發言人表示，“公眾可以通過公投來否決漲幅過高的Council Tax。”

但是稅額增長的議案一旦被否決，公眾面對的將是公共服務的削弱。例如，1月19日，坎布里亞郡警察聯合會主席馬丁·布魯姆表示：“如果Council Tax的稅額不能增長的話，我們將不得已削減警察的數量，這意味著社區警力的減少。現在公眾有兩個選擇，要么支持我們，要么接受警力薄弱的社區治安環境。”

從這一角度看，公眾并沒有太多的選擇空間。

對于政府的政策和現有的稅收體系，克里斯蒂安·希爾貝爾指出，政府應該考慮如何平衡中央財政和地方財政之間的關系。

在英國，稅收分為中央稅和地方稅，中央稅主要包括個人所得稅、企業所得稅、增值稅、國民保險和燃油稅；地方稅則主要來源于Council Tax。

其中企業所得稅1990年被中央政府從地方手中收回，此后迫于無形的“政治紅線”，這一稅收再沒有回歸地方。

對于這種情況，有學者指出，企業暫時可以不用擔心地方政府會榨干它們以維持各種鋪張浪費的財政支出。

而Council Tax本身也引發了諸多爭議。利亞納·霍德蘭表示，英國的Council Tax隱藏了社會福利政策存在的諸多問題，“其中顯而易見的是，這一稅收體系是有失公平的”。

從英格蘭地方政府公布的房產等級及其所占的比例可以發現，A等級的房屋占所有房屋數量的25%，B等級的占比為20%，C等級的占比為22%，這導致D等級的房屋納稅額始終高于平均每套住房的納稅額，而且盡管D等級的房屋有較高的稅負，但整體房產平均負稅水平要低于等級D；此外，H等級的房屋價值是A級房屋價值的8倍及以上，但其納稅額卻是一個“封頂”值，僅為A級房屋納稅額的3倍。

由此不難發現，英國實行的稅率累退制，對較貴物業的征收稅額雖然增加，但稅率卻是降低的。這使得窮人的實際稅率高于富人，拉大了貧富差距，并未發揮調節財富分配的功能。

對于現行的這一稅收體系，一位不愿透露姓名的學者分析稱，企業和富裕階層有能力覺察到他們繳納的稅金與膨脹水平掛鉤，但遺憾的是，其余繳納Council Tax的大多數人是意識不到這個問題的。

（摘自《財經》2018年第5期。作者為該刊記者）