社會保障如何改變“不平衡不充分”的現狀

黨的十九大作出了我國進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民對美好生活的需要與不平衡不充分發展之間的矛盾等重大論斷，必定對國家發展產生全面而深遠的影響。當然，也必定對我國的社會保障事業產生全面而深遠的影響。

用“不平衡不充分”這六個字來描述我們國家的社會保障發展現狀，也是非常準確和貼切的。新時代提出了新目標、新任務、新要求，也面臨著新挑戰、新困難與新機遇，社會保障作為維護國家長治久安的重要制度體系，特別需要盡快通過全面深化改革走向成熟、定型和可持續發展的新階段。

那么，站在當下時點，既需要回首過去——如何看待和總結過去幾十年我國社會保障改革的經驗教訓？也需要展望未來——如何把握和落實新時代發展對于我國社會保障事業提出的新使命和新要求？

社保改革的經驗教訓

我國的社會保障改革是伴隨經濟體制改革進程而逐漸推進的，過去40年間經歷了從自下而上到自上而下、從單項突破到整體推進、從局部試點到統一建制的過程，總體上實現了從計劃經濟體制下的傳統保障制度，到適應市場經濟體制的新型保障制度的轉型。它不僅構成了中國近40年改革與發展的重要組成部分，而且是人類社會保障史上罕見的全面而深刻的制度變革。

當年提出社會保障制度的雛形，就是保障基本生活費和對職工進行下崗就業的再培訓。當時主抓的同志找到了一篇文章，這篇文章第一句話至今令我印象深刻，“在美國X一代（上世紀60年代出生的人）寧可相信UFO，也不相信美國的養老制度可以在他到老年的時候養活他。”文章的結論是，社會保障，特別是養老保險是一個世界性和世紀性的難題。

但是到了今天，我們看到了這樣的良性結果，中國的經濟獲得了近40年的持續高速增長，并且還在以較高速度增長，中國的社會保障在變革中由少數人的專利變成了優惠全民的制度安排，并成為人民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障，經濟增長與社會保障改革發展呈現出相得益彰的局面。回顧社會保障改革的歷程，我認為有以下幾點經驗值得重視。

一是堅持社會保障與經濟發展相適應。

我國的改革是從經濟領域開始的，社會保障制度改革也是圍繞國有企業改革起步，從建立國有企業職工相關保險制度開始的，而后根據市場經濟發展需要從國有單位擴展到非國有單位，再向全民擴展，最終形成獨立于企事業單位之外、自成體系的制度安排，既有效化解了市場經濟改革帶來的社會風險，也實現了自身的持續發展。

這一過程就是對經濟改革與發展的一種適應。因為市場經濟改革動搖了原來按照計劃經濟體制要求構建起來的所謂的傳統的社會保障制度的組織基礎和財政基礎，社會保障必須適應經濟體制改革，而從單位和集體保障制走向社會保障制。如果沒有這種制度變革，國有企業改革不可能成功，國民經濟的發展也會因市場風險導致社會風險而陷入不確定之中，社會保障制度自身也會陷入危機而無法自拔。

與此同時，經濟發展作為社會保障改革與發展提供了條件，我國社會保障改革既表現為結構調整，又表現為增量改革，就是說在變革制度結構的同時，不斷地擴大社會保障的覆蓋面、持續提高社會保障的水平，能夠這樣做的前提條件是國民經濟與國家財政實現了持續高速增長，國家有相應的財力安排來發展社會保障事業。如基本養老保險、基本醫療保險的全面覆蓋在很大程度上就得依靠國家財政的投入，低保制度更是完全由國家財政來支撐。因此，中國的經濟增長與社會保障改革兩者的發展過程是兩者相互配合，相互促進的過程，這是一條非常寶貴的經驗。

中國的社會保障制度是中國特色社會主義制度里非常重要的基本制度。過去我們抓住了經濟高速增長的機遇，推進社會保障制度的改革、建設和完善。若錯失這一時機，到了經濟中速發展的階段再來建立社會保障制度，難度要大很多。

二是要堅持權利與義務相結合，追求全覆蓋，保基本。

一方面，社會保障是公民的一項基本社會權益，是政府應盡的責任，但國內外的經驗表明，如果沒有多方參與并分擔責任，制度發展將很難持續。因此，我國的社會保障體系建設選擇的是以繳費型的社會保險為主體的制度安排，其突出特點是受益者必須履行適當的繳費義務，然后才能獲得相應的保險待遇，這種權利義務結合型制度安排能夠有效地將保險責任在政府、用人單位與個人之間進行分擔，亦可以有效地調動勞動者的勞動積極性。

另一方面，基于社會保障制度的本源職責是維護與促進社會公平、實現國民共享國家發展成果，我國社會保障改革與發展的過程也是不斷擴大覆蓋面的過程，其中，全民醫保的目標基本實現，養老保險實現了制度全覆蓋，最低生活保障制度實現了應保盡保，其他社會保障項目也以追求“應保盡保”為目標并不斷取得新進展；同時，將社會保障的水平定位為保基本，不僅是基于國家財力的有限性，也是基于這一制度的公平性與可持續發展的要求。實踐證明，社會保障制度也是需要得到保障的，社會保障制度本身需要大家的維護來保障，堅持權利與義務相結合，追求全覆蓋、保基本，確保社會保障制度的可持續性是必須長期堅持的制度取向。

三是堅持循序漸進，逐步發展。

縱觀古今中外，任何改革都不可能一蹴而就，任何制度建設都需要經歷逐漸成熟的過程，我國的社會保障改革也不例外。過去40年間，我國社會保障改革采取的是一種地區試點再到全國范圍推進，從試驗型改革方案，逐漸地上升為全國性政策的策略，這樣的漸進式改革，既避免了制度變革帶來巨大的社會風險，也為人們適應新型制度安排提供了過渡期與適應期。

當然，新時代的社會保障改革不能老是摸著石頭過河，也不能采取各地自行其是，方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學的頂層設計，并根據經濟社會發展與城鄉居民的訴求，不斷優化其結構功能，但是無論如何，以往改革中體現出來的循序漸進，逐步發展，仍然是我國社會保障發展進程中應當堅持的一條基本經驗。

新時代的社保改革

十九大報告就加強社會保障體系建設提出明確要求“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。

適應新時代要求，實現新目標，需要開啟我國社會保障改革的新篇章，緊緊抓住社會保障領域不平衡不充分的關鍵環節，加快改革、精準施策，推動整個社會保障體系全面走向成熟、定型，為國家的長治久安和人民的世代福祉提供強有力的制度保障。

第一，要加快改革步伐，加大改革力度，優化各項社會保障制度。

對標黨的十九大提出的目標任務，現行社會保障制度離真正成熟、定型的制度安排還有相當的距離，比如：

在社會保險領域，基本養老保險制度還處于地區分割的狀態，醫療保險制度還處于群體分割的狀態，工傷保險、失業保險等預防功能仍然缺失，護理保險剛剛開始試點，整個社會保險的管理體制、經辦機制以及基金投資都還存在需要深化改革才能確保制度健康運行的內在要求。

在社會救助領域，同樣存在著部門分割、政策分割、資源分割、經辦非專業化等問題，生活救助與扶貧開發的關系也亟待理順。

在社會福利領域，養老服務、托幼事業發展滯后，總量供給不足與結構失衡并存，政府、市場、社會、家庭、個人層面的責任不是很清晰，體制機制均面臨著與時代發展和城鄉居民不斷增長的需求不相適應的問題。

在補充保障方面，慈善事業初具規模，但是慈善組織建設、慈善資源的動員以及所發揮的效益還非常有限。

所有這些都表明，要真正建成符合客觀規律和現實國情的中國特色社會保障體系，關鍵還得加快社會保障改革的步伐，加大社會保障改革的力度，促進整個制度的優化，并在優化的基礎上實現持續健康的發展。當前，特別要盡快實現基本養老保險全國統籌與基本醫療保險制度整合，讓相互分割的社會救助制度真正成為綜合型的制度安排，同步促使住房保障與養老服務等方面的結構與功能的優化。

第二，要堅持共建共享，切實促進社會保障制度的公平性，確保可持續性。

促進社會公平，有效解除人民后顧之憂，是社會保障制度的初衷，也是我國改革社會保障制度，發展社會保障事業的基本出發點和最終歸宿，走向共同富裕的發展道路，必須要求公平性，必須要在社會保障制度的設計中得到充分的體現。

社會保障有三個基礎——政治哲學、經濟可行原理和社會認同，三者缺一不可。政治哲學是本質問題，即怎么理解公平和正義的問題，是選擇普遍性公共福利還是針對性公共福利的問題；經濟運行包括可操作性和可持續性兩個方面；社會認同則涉及最大多數人的贊同和支持。

對普遍性福利和針對性福利的選擇，世界各國各有側重。在一些國家和地區，財政有盈余就有分紅，不管是百萬富翁還是窮人，每個人都有，這是普遍性的公共福利。還有一種是針對少數人的公共福利，如支持失業者和喪失勞動能力的殘疾人等。我國采取的是普遍性和針對性相結合的制度安排，這就牽扯到對公平和正義的理解。

公平的第一條原則就是人的基本權利，人人都享有基本的權利。第二條原則是在整個社會的各種資源如果出現分配不平均的問題，有一個前提是這種不平均的分配一定是所有的社會成員都得到好處，而且要使窮人得到的好處更大。為什么要強調社會保障制度要共建共享？享受社會保障利益的人必須自身也要參與，不能因為大家都交，我不交但還要一樣享受，共建、共享、共治這是中國社會體制改革的三步，如果再加一步就是共商，共商、共建、共治、共享，這是社會體制建設的原則，也應該是社會保障制度建設的原則。

如果不能堅持共建，社會保障共享就可能喪失相應的物質基礎與發展動力，如果這一制度不可持續，也不可能維護社會公平。因此，公平是社會保障制度的根本目標，改革措施不能偏離這一目標，而堅持共建，實現可持續發展這是不斷促進公平的基本條件。對政府而言，既要盡力而為，又要量力而行，要立足長遠與全局來謀劃整個社會保障體系的發展；對個人而言，必須真正做到人人參與，人人盡責，在制度科學中實現互助共濟。還需要充分調動市場主體與社會主體參與社會保障建設的積極性。只有這樣，才能不斷地壯大社會保障持續所需要的物質基礎，才能在社會保障永續發展的過程中實現全體人民的社會保障權益。

第三，高度重視社會保障法治建設，讓社會保障體系在法治化的軌道上平穩運行。

一個成熟、定型的社會保障制度通常與相應的法律規制為條件，發達國家的社會保障制度無一不是有完備的法律規制并在法治軌道上運行，其核心要義就是只有通過法律規制才能更為清晰、權威的明責賦權，才能更加穩定、可靠地為全體人民提供對這些制度的安全預期，才能擺脫一些地方存在的短期政績取向。

新時代的社會保障再出發，必須樹立法治觀念，以法治化引導規范社會保障制度的改革與創新。為此，首先要盡快完善我國社會保障制度的法律體系，包括制定社會救助法、社會福利法，修改完善社會保險法等基本法律，同時適應社會保障的發展需要，要制定若干專門的社會保障法律，為社會保障制度的發展提供日益完備的法律依據；其次要讓整個社會保障的改革與制度實施運行在法制化的軌道上，社會保障改革要于法有據，社會保障項目要依法實施，要防止短期行為，增減社會保障權益均必須通過相應的立法程序，這樣才能促使整個社會保障改革與制度建設穩健有序；再次要依法加強監督，對社會保障領域中違法現象要有相應的司法監督，要依法完善社會保障管理體制與運行機制，依法實現社會保障信息公開并接受媒體與公眾監督。

（摘自《財經》2018年第5期。作者為十一屆全國人大常委會副委員長、中國社會保障學會名譽會長。本文根據作者在第四屆全國社會保障學術大會上的發言整理）