黨的十八大以來反腐敗工作對法治的啟示

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以堅強的決心、強烈的使命感和敢于擔當的精神，狠抓反腐敗工作，取得了顯著成效，“壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”，不僅創造了許多成功經驗，而且在法治上給了我們諸多啟示。

啟示之一：反腐敗應當法治化

反腐敗法治化，就是以法治的思維和法治的方式反腐敗，易言之，就是依法治腐、法治反腐，它是依法治國的有機組成部分。需要說明的是，反腐敗法治化或曰法治反腐是相對于人治反腐而言的，它并不意味著法治萬能。反腐敗是一個系統工程，除法治外，還需采取其他一系列措施，但它并不影響“反腐敗法治化”或“法治反腐”命題的成立。這與治國需要采取一系列綜合性措施，但并不影響“依法治國”命題的正確性同屬一理。因此，既不能因為反腐敗還要采取法治外的措施而懷疑法治反腐的正確性，又不能因法治反腐而排斥采取法治之外的措施。

反腐敗之所以要法治化，簡單地說，就是鄧小平同志當年所說的“還是法治靠得住些”。具體地說，第一，法治化有利于完善反腐敗的法律規范體系，從而以良法促進善治；第二，法治化有利于給人們以明確的規范指引和制度約束，從而規范廣大公職人員的行為，預防和減少腐敗；第三，法治化有利于將整個反腐敗納入法治軌道，在反腐敗中堅持有法必依、執法必嚴、違法必究和嚴格執法、公正司法、全體公職人員守法，防止運動式執法、選擇性執法、變通執法、隨意執法和法外開恩等非法治方式反腐的弊端，保障反腐敗深入、持久進行；第四，法治化有利于保障反腐辦案的實體公正和程序正義，既依法依紀嚴肅查處腐敗，又維護被審查人的合法權益，彰顯執紀、執法機關理性、文明、規范、公正的良好形象，保障反腐敗斗爭健康開展。

黨的十八大以來，黨中央全面推進依法治國戰略，在反腐敗法治化方面邁出了重要步伐：一是理念先行，在反腐敗中強化法治思維，善用法治方式；二是將“黨內法規體系”納入“中國特色社會主義法治體系”之中，使黨內法規體系成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分；三是完善法律法規，制定修改了《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等11部黨內法規，織密了懲治腐敗犯罪的法網，修訂完善了對貪污賄賂等腐敗犯罪的處刑，以良法促進善治；四是堅持紀律、法律面前人人平等，堅持有腐必反、有貪必肅，執紀執法必嚴，反對打折扣搞變通，樹立了紀律、法律權威；五是不搞運動，又堅持走群眾路線，并提高反腐敗的透明度和公開性，使反腐敗更好地接受人民群眾監督；六是既嚴肅查處腐敗分子，又從嚴整肅反腐隊伍，做到對外、對內同等監督、一視同仁，實踐“打鐵還須自身硬”；等等。可以說，法治反腐是黨的十八大以來反腐敗給我們的一個重要啟示。

啟示之二：反腐敗應當懲防并舉、標本兼治，但在腐敗嚴重的情況下，應側重于懲治和治標

總結古今中外反腐敗的措施，主要有四個方面：一是從嚴懲治，使人不敢腐敗；二是完善制度，使人不能腐敗；三是加強教育，使人不想腐敗；四是優薪養廉，使人不要腐敗（我國認可并主張前三個方面的措施）。這四個方面，第一方面是懲治，第二、三、四方面是預防。因此，在反腐敗中，懲治和預防、治標和治本都不可或缺：只懲治不預防、只治標不治本，反腐敗就會像割韭菜，割了一茬又一茬；只預防不懲治、只治本不治標，預防和治本就可能淪為“放空炮”，難以起到應有的作用。黨的十八大以前，我國反腐敗堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，黨中央對反腐敗不可謂不重視，工作不可謂不努力，成績不可謂不巨大，但腐敗蔓延的勢頭沒有遏制住、腐敗犯罪越來越嚴重是不爭的事實。黨的十八大以來，針對腐敗犯罪嚴重的實際，黨中央以刮骨療毒、壯士斷腕的決心和抓鐵有痕、踏石留印的態度，堅持“無禁區、全覆蓋、零容忍”，進一步加大懲治腐敗的力度，使腐敗的存量和增量都大大減少，腐敗蔓延的勢頭得到了有效遏制。實踐證明，在腐敗嚴重的情況下，只有加大懲治和治標的力度，形成強大的震懾和不敢腐的氛圍，才能迫使腐敗分子收斂收手。時任中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在中央紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上強調“要堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”的話，深刻地揭示了腐敗嚴重的情況下懲治與預防、治標與治本之間的辯證關系。

當然，在反腐敗壓倒性態勢已經形成并鞏固發展的情況下，在保持懲治犯罪高壓態勢的同時，應當不失時機地把預防和治本的措施予以加強和落實，使懲治與預防、治標與治本相互補充、相互作用，進一步鞏固和發展反腐敗的壓倒性態勢。

啟示之三：刑罰的有效性不在于刑罰的嚴酷性，而在于刑罰的不可避免性

“刑罰的有效性不在于刑罰的嚴酷性，而在于刑罰的不可避免性”，這是意大利著名經濟學家和法理學家貝卡利亞的名言。對這一名言，我們雖然耳熟能詳，但真正理解并予以落實卻不那么容易。黨的十八大之前，我們雖然也辦了很多反腐敗案件，從嚴懲治了一大批腐敗分子，包括對成克杰、胡長清、王懷忠、鄭筱萸等原省、部級以上官員判處了死刑，但是，由于被揭露和查處的腐敗只是客觀實際存在的腐敗的一部分甚至一小部分，多數的腐敗分子特別是重大腐敗分子逍遙法外，腐敗的風險和成本太低，腐敗的收益太大，根本做不到“刑罰的不可避免性”，因而助長了腐敗分子的僥幸心理，致使有些腐敗分子不擇手段地進行腐敗犯罪。馬克思在闡述資本的本性時說：一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有百分之十的利潤，資本就會保證被到處使用；有百分之二十的利潤，資本就活躍起來；有百分之五十的利潤，資本就會鋌而走險；為了百分之一百的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律；有百分之三百的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險。腐敗與腐敗收益的關系也是如此，即腐敗與腐敗的收益成正比，與腐敗的風險特別是被揭露和查處的概率成反比：如果腐敗被揭露和查處的概率很高，意圖以身試法的不穩定分子就不敢輕舉妄動；反之，如果腐敗被揭露和查處的概率很低，意圖以身試法的不穩定分子就不惜鋌而走險。黨的十八大之前反腐敗的實踐證明，如果腐敗被發現和揭露的概率低，判再多的腐敗分子死刑也是沒有多少作用的。

黨的十八大以來，懲治腐敗的力度顯著加大，腐敗被揭露、查處的概率和刑罰的不可避免性大大提高，被查處的腐敗分子僅省軍級以上黨員干部和其他中管干部就多達440多人。而對腐敗犯罪的處刑在刑法修正案（九）實施之后，由于提高了入罪的數額門檻和量刑的數額標準，還比過去輕了，且黨的十八大以后沒有判過一個腐敗分子死刑，但腐敗蔓延的勢頭卻得到了較好的遏制。可見，要形成反腐敗的壓倒性態勢，主要不在于處刑有多嚴酷，而在于努力提高揭露和查處的概率，提高刑罰的不可避免性。黨的十八大以來反腐敗的實踐，證明了貝卡利亞前述名言的正確性。

啟示之四：辦案的社會效果、政治效果要以法律效果為前提和基礎，要在法律范圍內去追求

多年來，辦案強調法律效果、社會效果、政治效果的有機統一，辦理腐敗案件亦然。三個效果有機統一的觀點，法學界少數同志有不同認識，但我認為沒有錯。因為辦案是執法、司法行為，它關系到公民（公職人員）的人身、財產、隱私等權利，關系到其本人及其家庭的榮辱興衰，且辦案具有類比性，它要求對相同的案件作相同的處理，因此，必須堅持法治反腐，必須嚴格依法，追求好的法律效果，使案件事實認定符合客觀真相，辦案結果符合實體公正，辦案過程符合程序公正。與此同時，任何案件都是社會矛盾的產物，辦案往往會對一個地方的經濟社會發展產生或多或少或正面或反面的影響，因此，辦案應當講究方式、方法，有時還要講究時機，并結合辦案做好化解矛盾、整改堵漏、法治宣傳、預防犯罪等工作，努力追求好的社會效果和政治效果，從而實現法律效果與社會效果、政治效果的有機統一。但是，在黨的十八大之前的反腐敗中，有的地方有的同志不能正確理解甚至曲解法律效果與社會效果、政治效果之間的關系，離開甚至違反法律去追求所謂的社會效果和政治效果。例如，有的主張執法應原則性與靈活性相結合，該嚴格執法時嚴格執法，該靈活變通時靈活變通，并批評嚴格執法、公正司法的同志是“不講政治”“死摳法律條文”；有的搞選擇性執法、選擇性取證，對想處理的對象就“挖地三尺”，對不想處理的對象就不了了之；有的不是以事實為根據以法律為準繩處理案件，而是以預定的處理意見去裁剪案件事實、選擇適用的罪名，隨意地減少犯罪事實和數額，或者將重罪認定為輕罪；有的因犯罪嫌疑人身份特殊、工作崗位重要等原因，為避免依法查辦而對一個單位、部門乃至一級黨委、政府的“形象”或領導人的“政績”造成消極影響，而對腐敗犯罪線索甚至嚴重犯罪線索不讓查，或者將犯罪嫌疑人平級調動至非重要崗位了事；有的因涉及本地的骨干企業、上市公司，以維護、保障經濟發展為名，不同意依紀依法查辦；有的因行賄對象是上級乃至國家部委掌管資金、項目等資源的人員，為了“關系管道”不被切斷、不準執紀執法部門將行賄人交代的行賄線索上報給有權管轄的上級執紀執法部門；等等。其結果，法治原則被踐踏，法律面前人人平等、嚴格依法辦案成了一句空話，所追求的所謂社會效果和政治效果也往往只不過是為了維護少數領導人的“臉面”、“政績”、關系或者局部的經濟利益和社會影響；同時，由于少數人有權對執紀執法隨意靈活變通，又誘發了大量的說情送禮、拉關系找靠山、行賄受賄等問題，從而進一步惡化了政治生態，加劇了腐敗的蔓延——因為只要有一個人有權變通執法，有一個腐敗分子被變通免罪，就會引來成千上萬的人進行拉關系找靠山、投機鉆營、說情送禮以及行賄受賄等活動。

黨的十八大以來，黨中央實施全面推進依法治國戰略，既強調“有法必依、執法必嚴、違法必究”，又強調“嚴格執法、公正司法”，堅持有腐必反、有貪必肅，堅持法律面前人人平等原則，只要涉嫌腐敗犯罪，上至政治局常委、下至基層公職人員，一律依法嚴肅查處，禁止打折扣搞變通。與此同時，為了防止當地對依紀依法辦案的不當干擾，紀委改革了辦案的領導體制，檢察機關加強了對下級所辦案件的提辦、督辦和異地管轄，使依紀依法辦案得到較好落實，辦案不僅取得了良好的法律效果，而且取得了良好的社會效果和政治效果。法律是黨和國家意志的集中體現，實踐證明，辦案必須嚴格依法，并在嚴格依法的前提下，去追求好的社會效果和政治效果。易言之，好的社會效果和政治效果必須以好的法律效果為前提和基礎，要在法律范圍內去實現；任何違反法律的辦案行為，都不可能有好的社會效果和政治效果。

啟示之五：反腐不能“法不責眾”

“法不責眾”是我國流傳的一句執法俗語，它反映了對眾多人或群體性違法犯罪事件的執法困境，因為如對其嚴格執法，會造成較大的處理面，不僅會遇到較大阻力，而且會對一個地方、部門造成較大影響。因此，在以往的反腐敗實踐中，有的地方就對群體性違法犯罪事件睜一只眼、閉一只眼，聽之任之，只有到了造成嚴重后果或被上級、新聞輿論盯牢，不查處無法交代時，才對少數重點人員予以查處，對其余人員則予以教育解脫。“法不責眾”的結果，又造成群體性違法犯罪在更大范圍、更深程度蔓延，造成更嚴重、更壞的后果。

黨的十八大以來，堅持從嚴治黨和嚴格執紀執法，不搞“法不責眾”。以處理若干拉票賄選、破壞選舉案為例，對湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案，就分別查處了467人、477人、955人（遼寧一案，中管干部就查處了34人），其中追究刑事責任的每案都分別有數十人（數據來自《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》）。這幾個案件的嚴肅查處，在全國產生了強烈的震動和重大的影響，有力地遏制了拉票賄選、破壞選舉之風在更大范圍蔓延，維護了政權建設的純潔性。可以斷言，這幾個地方拉票賄選、破壞選舉問題，絕不是一夜之間就達到如此嚴重程度的，它是以往治黨不嚴、執紀執法不嚴、搞“法不責眾”的結果。因此，對腐敗問題抓早抓小、解決在萌芽狀態，即使卷入了較多人員，也敢于直面問題，依紀依法嚴肅處理，而不搞“法不責眾”，是教育挽救干部、防止腐敗蔓延的重要措施。當然，依紀依法嚴肅處理群體性腐敗，不搞“法不責眾”，并不等于不貫徹寬嚴相濟政策，不實行區別對待。

啟示之六：反腐敗要“老虎”“蒼蠅”一起打，既不能“抓大放小”，也不能只打“蒼蠅”，不打“老虎”

抓大案要案特別是其中的“老虎”，影響大、震動大，可以較有效地彰顯黨和政府反腐敗的決心，因而必須抓住不放；與此同時，層級較低人員的案件和小案雖不能與大案要案、“老虎”同日而語，但它們發生在群眾身邊，群眾有切身感受，如不予有力懲處，反腐敗也不可能取得好的效果，更何況小官也有大貪、“蒼蠅”不除也會變成大案要案。因此，反腐敗必須堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，而不能只顧一端。而要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，不僅要有膽略、決心和毅力，還要嚴肅執紀執法，堅持紀律、法律面前人人平等。否則，如果執紀執法不嚴，對“老虎”隨意變通、手下留情，對“蒼蠅”卻抓住不放，那就會造成嚴重的不公平；反之，如果只打“老虎”、不打“蒼蠅”，任憑“蒼蠅”泛濫和成長，“老虎”就會打不勝打，海晏河清的局面就不可能形成。在十八大以前的反腐敗工作中，既存在打“老虎”缺乏應有的決心、力度和聲勢的問題，也存在對“蒼蠅”打得不夠的問題。黨的十八大以來，黨中央明確提出“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決懲治了一大批“老虎”，又依紀依法打了一大批“蒼蠅”，贏得了人民群眾的廣泛贊譽。

啟示之七：反腐敗要堅持不懈、持之以恒，而不能搞運動

以搞運動、活動的方法來打擊犯罪（包括懲治腐敗），有某些積極的作用，如有利于引起廣大干部群眾的重視，在一段時間內集中人力、物力等資源來揭露和懲治犯罪，有利于擴大聲勢、產生震動。但是，如果搞得不好，不能正確處理活動與平時、宣傳造勢與扎實工作、集中打擊與長效機制之間的關系，也會產生副作用，如有的宣傳造勢有余，扎實工作不足，有的甚至熱衷于表面上的大轟大嗡；有的運動、活動一過，犯罪就故態復萌甚至變本加厲，執紀執法人員也往往想喘口氣、歇歇腳，致使打擊犯罪就像打擺子一樣，緊一陣、松一陣。特別是在早些年的打擊刑事犯罪活動中，為了擴大聲勢、顯示戰果，有的把本應在平時抓的犯罪嫌疑人放到活動中去抓；也有的搞勉強湊數，把一般違法行為當作犯罪進行集中打擊，造成活動中的“大抓”和活動后的“大放”。對于活動中取得的戰果，一些群眾往往提出質疑：一下子冒出這么多案件，執法人員平時都干什么去了？是不是平時有案不辦和懈怠失職？

黨的十八大以來，“堅決懲治腐敗的旗幟立場始終如一，遏制腐敗蔓延勢頭的目標任務從未動搖”，反腐工作一直堅持不懈、持之以恒、馳而不息，扎實推進。當取得明顯成效后，一些人基于運動式反腐的思維，提出了“如此嚴厲的反腐搞到什么時候”“是否應該喘口氣、歇歇腳”等問題，但中央的回答很明確：“反腐敗永遠在路上”“要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾”“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”（參見十九大報告）。因此，不搞時緊時松的運動式反腐，堅持久久為功、馳而不息、持之以恒，一步一個腳印地向前推進，是黨的十八大以來反腐工作的一個重要經驗和啟示。

結論：法治反腐是反腐敗的必由之路，是使反腐敗斗爭深入、持久、健康進行并取得良好效果的重要保障。

上述七點啟示，除了第一點啟示之外，其他六點啟示也都與“法治反腐”中的“嚴格執法”有關。因為在腐敗嚴重的情況下，只有嚴格執法，才能加大懲治的力度，從而形成強大震懾和不敢腐的氛圍；只有嚴格執法，才能提高揭露和查處腐敗的概率，從而提高刑罰的不可避免性；只有嚴格執法，并在法律范圍內去追求好的社會效果和政治效果，才能實現法律效果與社會效果、政治效果的有機統一；只有嚴格執法，才能避免“法不責眾”，防止群體性腐敗在更大范圍、更深程度蔓延；只有嚴格執法，才能避免人為取舍案件，“老虎”“蒼蠅”一起打；也只有嚴格執法，才能有案必辦、有腐必懲，而不搞時緊時松的運動式反腐。總之，黨的十八大以來的反腐敗堅持法治化方向和嚴格執法，是使反腐工作取得如此明顯成效很重要的原因。黨的十八大以來的反腐敗實踐啟示我們：法治反腐是反腐敗的必由之路；法治化是使反腐敗斗爭深入、持久、健康進行并取得良好效果的重要保障。

黨的十九大已經對新時代全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國家描繪了宏偉的藍圖，其中包括對“深化依法治國實踐”和“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”都作出了明確的部署。在學習貫徹黨的十九大精神、深入推進反腐敗斗爭中，廣大干部群眾對法治反腐有更多的期待；我們有理由相信，在今后的反腐斗爭中，在法治反腐包括依法辦案方面將會做得更好，并將取得新的更大的成效！

（摘自《人民檢察》2018年第1期。本文是作者于2017年11月25日在“腐敗預防與懲治國際研討會”上的發言）