?湖南省“十二五”高標準農田建設綜合成效評估研究?

摘 要：推進高標準農田建設，對發展現代農業、確保糧食安全和重要農產品有效供給具有重要意義。通過文獻調查法、問卷調查法、訪談法和抽樣調查法收集“十二五”期間湖南省高標準農田建設項目相關數據，結合湖南省土地綜合政治局資料，構建評估指標體系，分析評價“十二五”期間湖南省高標準農田建設的綜合成效，并總結歸納典型經驗和創新做法。

關鍵詞：綜合成效;評估;高標準農田建設;湖南省;“十二五”

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）02-0095-04

Study on Comprehensive Effectiveness Evaluation of High Standard Farmland Construction in Hunan “12th five-year”

CHEN Jun-yu1，CHEN Wen-ming2，TANG Lei3，LIU Fang-qing1

（1. Hunan Agricultural Economy and Regional Planning Research Institute， Changsha 410125， PRC; 2. Land Consolidation and Rehabilitation Bureau of Hunan Province， Changsha 410011， PRC; 3. Qiyang County Agriculture Commission， 410125， Qiyang PRC）

Abstract：In order to promote the construction of high standard farmland is of great significance to the development of modern agriculture， to ensure the safety of grain and to the effective supply of important agricultural products. Through literature survey method， questionnaire survey method， interview method and sampling method to collect the “12th Five-Year” Hunan province high standard farmland construction project related data， combined with the data from Hunan land consolidation and rehabilitation bureau， constructed evaluation index system， the comprehensive effect of the construction of high standard farmland in Hunan Province during the “12th Five-Year” was analyzed and evaluated， "at the same time， the typical experience and innovation practice were summarized.

Key words：comprehensive effect; evaluation; high standard farmland construction; Hunan province; “12th Five-Year”

目前，我國正處于全面建設小康社會的決勝階段，也是推進供給側結構性改革的攻堅時期，確保糧食安全對于保障國家安全，促進社會和諧穩定有著重要的意義[1]。高標準農田建設，是我國目前發展形勢下的必然要求，也是確保我國糧食安全和加速農業現代化進程的戰略基礎[2]。自2008年《政府工作報告》首次提出要“建設一批高標準基本農田”后，黨中央、國務院高度重視高標準農田建設，先后出臺了一系列的政策、文件和規劃[3]?！笆濉逼陂g，湖南省累計實施高標準農田建設項目3 120個，在增加耕地面積、提高耕地質量、改善農村生產生活環境、增加農民收入和保護生態等方面取得了顯著效果。筆者結合湖南省實際情況，采取文獻調查法、問卷調查法、訪談法和抽樣調查法，對湖南省“十二五”期間實施的高標準農田項目建設成效進行評估。

1 區域概況

湖南位于長江中游、洞庭湖以南，是我國東南腹地，地處108°47′～114°15′ E，24°39′～30°08′ N，具有從東南西三面向北傾斜開口的馬蹄形狀的地貌特性。湖南省屬亞熱帶季風氣候，光能充足，熱量豐富，雨水充沛，年平均氣溫16～18℃，年平均降雨量在1 200～

1 700 mm之間，適宜農作物生長[4]。湖南是農業大省，國家商品糧主產區之一，素有“湖廣熟，天下足”之說。截止2015年末，湖南全省耕地面積415.35萬hm2，占全省土地總面積的19.61%，人均耕地面積0.057 hm2;全省常駐總人口7 242.02萬人，其中農業從業人員總人口1 618.71萬人，占總人口的22.35%;全年實現農林牧漁業總產值5 630.75億元;糧食總產量3 002.93萬t;農村居民人均可支配收入10 993元[5-6]。

2 評估目的和方法

2.1 評估目的

為了科學分析評價“十二五”期間湖南省高標準農田建設對國民經濟、社會發展和生態環境保護的作用和影響，摸清湖南省“十二五”期間高標準農田建設綜合成效，掌握高標準農田建設任務完成情況，總結高標準農田建設過程中的創新經驗與做法，進一步加大土地整治工作宣傳力度，不斷提升高標準農田建設對經濟社會發展的支撐、服務和保障能力，筆者對湖南省“十二五”期間高標準農田建設情況和實施效果進行全面評估。

2.2 評價指標體系

結合湖南省實際情況，筆者建設的評估指標體系中共有2個一級指標（建設任務完成情況和綜合成效）、15個二級指標和54個三級指標，其中三級指標中32個為必選指標，22為特色（選填）指標。詳見表1。

2.3 評估方法

評估數據來源于《湖南省統計年鑒》《湖南省農村統計年鑒》、地方統計年鑒以及相關部門統計數據，高標準農田建設任務完成情況及投入資金采用國土資源部“農村土地整治監測監管系統”相關數據，部分特色指標數據源自高標準農田項目檔案資料。資料收集方法主要采用了問卷調查法、文獻調查法、訪談法和抽樣調查法4種方法。其中問卷調查的范圍主要涉及安鄉、平江、南縣、湘潭和衡陽5個國家基本農田保護示范區所在縣和寧鄉、瀏陽、茶陵、攸縣、衡南、邵東、隆回、 武崗、華容、湘陰、漢壽、澧縣、桃源、慈利、赫山、沅江、安仁、道縣、溆浦、漣源、雙峰和新田縣等22個國家高標準基本農田建設示范縣，共27個縣市區，占湖南省縣市區總數的25%。全省累計發放調查問卷2 866份，回收有效調查問卷2 861份。

3 評估結果

3.1 建設投資情況

3.1.1 建設任務完成情況 根據《全國土地整治規劃》（2011～2015年），湖南“十二五”期間的高標準農田建設任務是996 666.67 hm2。據湖南省土地綜合整治局資料顯示，截至2015年12月31日，全省累計實施高標準農田建設項目3 120個，建設總規模1 048 200"hm2，建成高標準農田面積1 006 713.3 hm2，新增耕地面積23 586.67 hm2，總投資276.22億元，單位面積投資標準平均為1 757元/667m2。完成土地平整面積93 073.33"hm2，新修整修田間道總長度21.01萬km，其中新建、改建的硬化路面（主要是水泥路面）4.66萬km;新建、改建的生產路為1.37萬km;新修整修的各級灌溉渠道、排水溝及灌排兩用渠道56.10萬km;新修整修農用橋3.88萬座，新修整修的涵洞、渡槽及倒虹吸62.80萬座;新修整修的各類機井、塘堰、水窖、蓄水池等水源工程1.96萬座;新修整修的各類水閘工程（含小分水口、田間進出水口）27.86萬座;新修整修的各類灌排泵站4 768座。新建、改建輸電線路1 241.07 km，新建、改建的各類防護林總數量為254.03萬株。

3.1.2 資金投入情況 據湖南省土地綜合整治局資料顯示，“十二五”期間，湖南省共完成高標準農田建設項目資金投入276.22億元。其中，中央財政資金投入89.49億元，省自籌資金投入125.75億元，地方配套資金投入57.44億元，社會資金投入3.54億元。

3.2 綜合成效分析

3.2.1 提升糧食生產能力 “十二五”期間，湖南省通過實施高標準農田建設項目，增加了有效耕地面積，大幅改善農田配套基礎設施，完善農田排灌水系統和道路系統，田塊更加規整便于耕種，提升了耕地的質量等別，提高了糧食產能。共新增有效耕地面積

23 586.67 hm2，項目實施后耕地質量等別平均提高了1.02等，共新增糧食產能128.51萬t ，占全省糧食總產能的4.28%，耕地質量的提升，對湖南省糧食生產起到了顯著的促進和保障作用。

3.2.2 改善農田生產條件 實施高標準農田建設項目后，全省平整區耕地細碎率山地丘陵區降低70%，河谷平壩及洞庭湖平原區降低50%，新增和改善機耕面積472 113.33 hm2，總體田間道路通達度達到91.57%，共新增和改善農田節水灌溉面積312 953.33 hm2，防澇面積258 073.33 hm2?！笆濉逼陂g，高標準農田建設區共實現土地流轉面積92 666.67 hm2，其中農業企業、種糧大戶開展規模經營的耕地總面積達到60 233.33 hm2，有力地推動了農業的產業化和集約化經營，提高了農業生產效益，促進區域經濟和社會持續發展。

3.2.3 促進節約集約用地 通過對農田、道路、水利和村莊的綜合整治，項目區原本破碎、起伏較大和貧瘠的耕地及荒草地、跡地、廢棄坑塘及未利用地等變成了成塊、規整、連片、能灌、能排的高標準農田，整體農田格局得到明顯改觀，農田基礎設施得到完善，耕地利用程度明顯提高。“十二五”期間，全省共完成土地平整93 333.33 hm2，新增耕地23 586.67 hm2，盤活了部分存量土地，優化了土地利用結構，提高了土地利用率，降低了農業生產成本，一方面實現了土地的節約集約利用，另一方面也為農民增產增收，推動新農村建設，增強區域的資源環境承載力和可持續發展能力奠定了堅實的基礎。

3.2.4 改善農田生態環境 通過實施高標準農田建設，開展農田防護工程和生態環境質量工程建設，一方面，增強了農田防洪、防護能力，“十二五”期間累計新增農田防洪面積216 533.33 hm2，農田防護面積328 086.67 hm2。另一方面，加強了農田生態環境治理，“十二五”期間，在丘陵山區、河谷沖壟地區和其他易遭受水土流失危協區域治理水土流失面積175 713.33 hm2，在血吸蟲疫區治理釘螺分布面積11 680 hm2，治理受采礦、有色冶煉等不當排放污染耕地面積33.33 hm2。

3.2.5 增加農民收入 項目區建成高標準農田后，通過耕地流轉，實行農業適度規模經營，發展現代農業生產，幫助項目區農民年均增收1 129元，高標準農田建設項目對農民年人均純收入的貢獻率達11.23%。一是通過整治項目施工，使一部分勞動力參與施工，增加施工收入55.24億元;二是建成高標準農田后，項目區農業生產經營節本增效共可幫助農民增收54.36億元;三是通過耕地流轉增收，項目區耕地流轉率達30%，流轉的耕地一方面為農民增加了租金收入，另一方面流轉耕地主要用于規模種植特色高效糧油作物和經濟作物，勞務用工量大，可以為農民提供就業機會，流轉耕地每年可幫助農民增加土地租金收入11.55億元，每年勞務用工收入36.24億元。高標準農田建設項目帶來的收益提高了農民對整治項目的期待性和積極性?！笆濉逼陂g，高標準農田項目建設受益農民總人數為904.23萬人，占湖南省鄉村總人口的24%。

3.2.6 促進農村社會經濟全面發展 “十二五”期間實施的高標準農田建設項目，在各個環節均加大了農民參與度，提高了農民群眾的積極性，有力促進了農村社會經濟的全面發展。一是培育公眾參與意識，項目實施過程中，廣泛邀請農民群眾和社會團體參與，聽取農民群眾呼聲和意見，接受農民群眾監督，充分尊重村集體經濟組織和農民的知情權、參與權、監督權和評價權，農民群眾參與項目建設的主動性逐步增強。二是扶持優勢農業產業，項目區共實施培育和扶植農業產業化項目937個。三是幫扶貧困人口脫貧，湖南省“十二五”期間，通過實施高標準農田項目建設，共減少貧困人口數量7.91萬人。四是群眾基礎逐步建立，通過結合已竣工土地整治項目，對128個鄉鎮、268個行政村、2 593戶農戶進行高標準農田建設調查問卷發現，農民對工程質量情況的滿意度為94.28%，對村集體組織推進土地整治項目情況的滿意程度為93.75%，農民生活便利程度提高了80.51%，農民對土地整治項目的總體滿意度為94.40%。

3.3 典型經驗與創新做法

3.3.1 加強頂層設計，總攬項目建設 “十二五”期間，湖南省在高標準農田建設方面，形成政府主導、部門協同、規劃統一、標準一致和考核到位的建設格局。一是統一組織領導，成立了湖南省農村土地綜合整治領導小組，建立了全省高標準農田建設聯席會議制度;二是統一建設規劃，2014年7月份，湖南省政府正式批復實施《湖南省高標準農田建設規劃》;三是統一建設標準，2014年4月30日，湖南省質量技術監督局發布湖南省《高標準農田建設》（DB43/T 876.1—2014～876.7—2014）地方標準，全面覆蓋了當前全省高標準農田建設各個環節的工作;四是統一目標考核，先后出臺了《湖南省農村土地綜合整治工作考核辦法》《湖南省農村土地整治重大工程考核辦法》《關于加快推進高標準農田建設的通知》。

3.3.2 突出建設重點，統籌項目布局 圍繞提高農田綜合產能和確保糧食安全，適應現代農業發展需要，以糧食主產區為重點，兼顧其他農區，統籌項目布局，全省高標準農田建設重點布局環洞庭湖基本農田建設重大工程、婁邵盆地基本農田建設重大工程、連片推進農村土地整治示范縣、省直管縣（市）高標準農田建設改革試點四大區域。

3.3.3 搭建縣級平臺，整合項目投入 為破解長期以來形成的各部門按各自規劃實施、規劃布局分散、建設資金分散、建設內容單一、建設標準參差不齊、工程建設效益不佳難題，湖南結合自身特點制定實施了《高標準農田建設綜合改革試點工作方案》，2015年率先在13個省直管縣開展高標準農田建設綜合改革試點，并且以縣為平臺進行資金整合，通過試點建設，引導其他縣市區進行資金整合，鼓勵全省各縣創新涉農資金的統一管理;2015年12月財政部、國家發改委、國土資源部、農業部、水利部聯合下發《關于以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點的意見》（財農[2015]247號），決定在湖南省以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點。

3.3.4 注重科技支撐，提高項目質量 一是加強標準體系建設，出臺了一系列土地整治的技術標準，建立從立項到驗收全過程的技術規范和標準，并結合高標準農田建設新要求，發布湖南省《高標準農田建設》（DB43/T 876.1—2014～876.7—2014）地方標準。二是加強資源基礎調查，開展湖南省耕地后備資源調查、土地整治規劃編制、土地整治“一張圖”系統建設、損毀土地現狀調查、耕地質量等別調查與評價等多項基礎工作，為掌握全省耕地情況、科學推進高標準農田建設工作奠定基礎。三是加強科技創新研究，開展“土地整治公眾參與”“新增耕地質量等級評定技術與方法研究”“生態低碳土地整治研究”“災毀土地復墾方向適宜性評價”“耕地—作物系統重金屬污染的遙感監測評價研究”等課題研究，通過科技創新驅動高標準農田科學建設。四是改進工程建設工藝，鼓勵支持高標準農田建設項目主體改進工藝，提高項目建設質量和效率。

3.3.5 發揮主體作用，推行自主建管 湖南省國土資源廳聯合省財政廳出臺《湖南省農村土地整治“先建后補、以補促建”試點方案》，通過“自定、自籌、自建、自管”的“四自”模式和“先建后補、以補促建”的模式，充分發揮村集體經濟組織和農民在高標準農田建設工作中的積極作用，真正實現農民群眾自己的土地自己整治，確保項目質量群眾滿意，在政策和法律的框架內，充分尊重村集體經濟組織和農民的知情權、參與權、監督權和評價權。

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