財政改革的雙向運動：中國財政分權二十年

吳園林

財政體制不僅關乎經濟與發展，更是實施有效治理的關鍵。基于我國的社會政治經濟環境，財政集權是基本特征，但同時具備多種分權因素而使得財政分權成為一種制度化的發展態勢。本文對財政改革的前提——分稅制進行了深入的解讀與剖析，作者認為，分稅制對現代財政體制的建立具有重要意義，但伴隨深化改革需求而來的，是必須統籌中央與地方，平衡秩序與變革，兼顧政治與法律的多重挑戰。也正因如此，財政體制的改革與重塑，將成為探索新時代大國治理道路上不可回避的命題。

自1994年分稅制改革啟動以來，中國的央地財政關系逐漸從集權轉向分權。二十余載后，隨著國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），央地財政關系也開始進入“新時代”——后分稅制時代。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，正式提出“加強和優化政府財稅職能，進一步理順統一稅制和分級財政的關系，夯實國家治理的重要基礎”。與此同時，在3月17日通過的《國務院機構改革方案》中，中央正式決定實施“省級和省級以下國稅地稅機構合并”。這一系列的重要改革舉措都表明，一次具有深遠意義的財政體制重塑歷程正在展開。為了更好地理解此次改革對于中國探索大國治理、推進現代化治理體系建設的重要意義及其應對的現實難題，我們有必要對本次改革的制度前提——分稅制體系進行深刻總結與反思。

歷史與現實：分稅制改革的根基

集權與分權是國家財政體制中權力配置的兩種基本形式。財政分權/財政集權，往往視特定社會政治經濟情境而定。[1]財政分權與集權，對于國家治理而言，并無絕對的優劣之分，都是時勢使然。然而，即使在混合體內部，鑒于分權或集權的要素比例不同，也會呈現出“財政分權體制”與“財政集權體制”的形態差別，這又與各國的歷史傳統密切相關。財政體制與國家結構形式密切相關，而國家結構形式又與國家規模形式之間存在某種關聯。然而，這種關聯不具有單一決定性。同樣是幅員遼闊的大國，在國家結構形式上，美國、俄羅斯等國采取的是聯邦制，而中國采取的是單一制。作為超大型國家，轉型過程中如何處理好央地財政關系，這是當代中國面臨的重大時代難題。中國的財政問題不僅僅是一個經濟效率、發展效率問題，也是一個大國治理的政治問題，主要表現在以下三個方面。

第一，大疆域帶來的國家結構形式復雜化問題。財政體制形態在很大程度上受制于國家結構形式。單一制國家結構形式中，地方財權源自中央授予，而聯邦制國家結構形式中，地方財權則源自地方（州/市政）議會的授權。在單一制國家中，中央政府的財政控制力是第一位的，地方政府的財政自主性是第二位的。這種（財政）權力上的隸屬關系是單一制國家財政體制的顯著特征；在聯邦制國家中，地方政府的財政自主權是第一位，聯邦政府對地方政府的財政影響力是間接的，是通過轉移支付和配套項目等形式實現的。地方（州/地方）政府的財權，以及聯邦政府的財權，皆源自聯邦憲法的直接授予。單一制國家結構形式下的財政體制具有更多的集權因素，而聯邦制下的財政體制則具有更多的分權因素。近年來，出現的一個趨勢是傳統的聯邦制國家開始吸取單一制的優長，而傳統的單一制國家也開始考慮地方自治。[2]以中國為例，當代中國財政體制基本上是集權的，但因兼具了較多分權因素而呈現出分權制度化態勢。從實際效果來看，這種兼具了財政自主性與財政控制力的財政體制形式，有效地約束了權力下放的無序與過度集權的弊端，充分體現出中國單一制國家結構形式的靈活性。

第二，多民族國家的族群結構多元性問題。[3]自秦漢之后，中國就是統一的多民族國家。這一歷史事實，在“八二憲法”序言中被表述為“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”，“平等團結互助和諧”是當代中國民族關系的基本特質。[4]實際上，族群關系關乎國家治理的成敗，是導致國家統一與分裂的直接誘因，在很大程度上制約了財政體制形態。尤其對于多民族國家而言，多元族群的存在擴展了財政體制設計的難度。中國的歷史與現實便是例證，在清朝，滿族是清朝統治的主體族群，滿蒙聯合是清王朝征服與統治的政治基礎。[5]因而，在清代的財政體制中，東北地區（滿族人聚居地）和北部地區（蒙古族人聚居地）與中原地區就存在差異。[6]在當代中國的民族構成中，漢族作為主體族群，人口占到全國人口數的90%以上，而其他少數族裔人口比例不到10%。各少數民族自治地方享有與普通行政區劃同等的政治地位，依據自治權自主管理地方事務，包括財政事務。分稅制改革之初，中央考慮到民族自治地方的特殊情況，在自治區一級保留了包干制時期的定額上解及定向補貼制度。實踐表明，這種與普通行政省份不同的財政體制保障了自治區的發展和穩定。

第三，大一統的歷史文化傳統延續性問題。中西文化不同而治道各異。西歐分裂格局造就了分權觀念之普及，而中華文化傳統則造就了集權思想之興盛。[7]秦漢之際，“封建制”與“郡縣制”之爭在政治實踐上宣告終結，郡縣制成為王朝國家組建地方治理機構的基本形式。雖然傳統郡縣制仍然帶有一定的封建制因素，即所謂的“寓封建于郡縣”，但事實上封建制的歷史不可能再返身重來。[8]從國家治理的角度，蘊含在封建制與郡縣制的重要制度面向便是分權與集權的辯證關系。這一大一統文化，不僅影響古代中國政治，也對現代中國政治有很大影響。即任何現代中國政治經濟改革之前提是維護國家統一與領土完整，反對政治分裂與社會動蕩。

從歷史上看，中央政府能否建立和維系穩定的財稅體系，往往是中國能否維系統一的關鍵性要素。明朝的張居正改革和清朝的雍正新政就是其中的正面典型，而王朝的崩潰鏈條也往往從財稅體系崩潰開啟。清王朝崩潰之后，國民政府孱弱的一個重要原因，就是無法建立起有效的財政集權體系，這也導致了軍閥混戰，導致無法有效抵御外敵入侵。而新中國得以成立并站穩腳跟的一個關鍵原因，則是在于建立起了一個穩定、集中的財政體系。

分收、分支與分管：分稅制改革的目的及其展開

正像政治上的集權與分權，并不是由少數人的意志決定的，而是由國家所面臨的現實挑戰和歷史任務所決定的，中國財政制度上的“分”與“合”也是與時代命題息息相關。大國治理，沒有一勞永逸的理論模板，只有不斷地解決問題。從財政體系角度觀察，改革開放后，不論是財政包干制下的放權，抑或是財政分稅制下的分權，本質上都是對計劃經濟時代集權財政體制的調整——而這種配合“集中力量辦大事”的財政體系對于中國工業基礎的建立又是必須的，只是過此階段之后，其優勢減少，劣勢會凸顯。正像政治制度有適用范圍和限制條件一般，財政體系演化也是如此——市場經濟改革，市場經濟條件下經濟高速發展，央地財政關系中權力逐步解縛，是分稅制改革得以展開之前提。

雖然財政體制在本質上是集權的，但并不妨礙以分權為導向的改革。通過一定形式的分權，能實現對過度集權的約束。比如，中央政府保留了稅種劃分和稅入分成的根本權力，但通過財政轉移支付，資金流向的控制仍然回到了各省級政府手中。再者，集權是央地財政關系博弈之前提。集權在整體上是方向性的，而分權在整體上是策略性的，是可以通過制度化實現的。與財政包干制中的過度放權不同，分稅制中的分權效果是通過明確的法律制度規范實現并予以保障的。回顧分稅制改革二十多年的實踐，財政分權格局主要表現在收入分權、支出分權和管理分權三個方面。

第一，是財政收入體系的分權效應。分稅制改革的目的是雙重的，一方面是考慮中央與地方的收入分配，另一方面則是力圖實現稅收對經濟發展和社會分配的調解作用，就是“財權與事權責任相匹配”，中央財政主要負擔國家安全和中央國家機關運轉所需經費、調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業單位發展支出；地方財政主要負擔本地區政權所需支出，以及本地區經濟、事業發展所需支出。

自分稅制改革之后，全國一般公共財政預算收入的年均增幅在10%以上，從1993年的4348.95億元到2017年的172566.57億元，中央財力和地方財力都有較大幅度增長。分稅制改革之前，中央財政收入占全國財政收入的比重，從1980年的24.50%到1984年的40.50%再到1993年的22%，總體上呈現出下降態勢。而分稅制改革之后，這一比重從1994年的55.70%穩步回落到2017年的47%。目前來看，中央財政收入與地方財政收入的占比將穩定在45：55的比例附近。財政收入主要源自稅收收入。穩定的稅收收入分成，代表著央地之間稅種的劃分基本是科學的、合理的。

第二，是財政支出體系的分權效應。保障央地財力的均衡分布是分稅制改革的重要指導思想之一。正如《決定》指出的“合理調節地區之間財力分配。既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束”，在分稅制改革實踐中，在很大程度上實現了這一目標。在財政支出體系中，財政轉移支付是財政分權的集中體現。根據中國的財政實踐，目前的轉移支付制度主要分為兩大類：一類是傳統上的稅收返還轉移支付；另一類是分稅制實施后創設的普通轉移支付類型，包括一般性轉移支付和專項轉移支付。從稅收返還方面考察，自1994年起，稅收返還的數額是逐年遞增的，但隨著時間推移，稅收返還在財政支出中的占比會逐漸縮小。而普通轉移支付則是分稅制實施之后出現的新形式，包括一般性轉移支付、專項轉移支付和政策性轉移支付。一般性轉移支付的使用權在地方政府，專項轉移支付的使用權在國務院各部門，而政策性轉移支付則視情況由中央統一撥付，因而中國財政轉移支付體系是頗具彈性的，這在很大程度上激發了央地財政關系的活力。

第三，財政管理體系的分權效應。為了實現稅收征收機構之間的權限劃分，國家在地方設立相應的國稅和地稅兩套管理系統。國家稅務總局統一負責稅務的征稽與管理。地方設立的國家稅務局和地方稅務局，一級稅務管理機構對應一級政府，實行分別計稅，區別管理。分稅制改革前，地方層面的國稅系統和地稅系統是合并在一起的，企業按照隸屬關系向所在地的稅務系統納稅即可；分稅制改革后，地稅系統和國稅系統開始分離。地稅系統變為雙重領導體制，而國稅系統則為垂直領導體制。截至2017年，我國稅務系統在職干部接近80萬人，約占公務員總數的10%。目前已初步形成較為成熟的績效管理體系，大幅度提高了公務員績效和組織績效，有力地保障和促進了稅務系統的改革與發展。[9]

分稅制的“得與失”：央地財政關系的重新定位

作為現代中國財政史上根本性的制度變革之一，分稅制對現代財政體制之建立作出了重要貢獻。這主要表現在：

第一，更合理的稅種劃分。中央稅、地方稅和共享稅的劃分，實現了經濟增長與中央財政收入增長的同步，基本上達致了改革的初衷。科學、合理的稅種劃分，從清末新政稅改到當下，這一過程迄今已百余年。在稅種劃分中，消費稅全歸中央，增值稅中四分之三亦劃歸中央，這保證了中央稅入的穩定性。同時，將營業稅（現已改為增值稅）、城鎮土地使用稅、土地增值稅、遺產贈予稅及房產稅（部分地區試行）劃歸地方，也保證了地方稅入的同步增長。二十多年以來，這一比例從未低于過45%。而全國財政收入占國民生產總值的比重也基本穩定，保持在17.6%的年均水平。隨著財政收入分成結構不斷調適，稅種劃分逐漸實現科學化。

第二，更高效的轉移支付體系。中國的財政轉移支付體系，自分稅制改革之后，不僅在規模上急劇擴張，在結構上也更加規范。轉移支付的規模，從1994年的497億元增長到2017年的65650億元（預算數）。與此同時，財政轉移支付在中央財政支出的比重逐年上升，自2011年之后穩定在70%左右。一般性轉移支付占中央財政轉移支付的比重呈現出一個穩步上升的態勢，從2003年的23.17%，穩步增長到2017年的53.36%。而專項轉移支付占中央財政轉移支付的比重從2010年的峰值43.64%，穩步下降到2017年的32.72%。兩者比例變化反映出財政轉移支付體系結構的優化，一般性轉移支付成為主體已經是基本共識。

第三，稅務管理權限更加明晰。國稅系統實施垂直管理體制，而地稅則是以垂直管理為主、本級政府管理為輔的體制，真正解決了稅務分管的獨立性難題。從財政體制的變遷而言，分稅制改革完成了財政管理從“塊塊系統”向“條條系統”的逐漸轉變，徹底改變了稅務管理機構與人員的隸屬關系，規范了稅務系統與地方政府的行政關系。[10]在此意義上，分稅制中的管理分權是有效的，保障了國稅收入的穩定性，以及地稅收入的獨立性，為下一步公共預算改革的深化奠定了基礎。

分稅制實施之初，各項舉措具有一定探索性質。盡管整體上有著相當進步的意義，但隨著中國經濟形勢的復雜變化，一些問題也逐步暴露出來。

首先，是地方財力不足的趨勢日益凸顯。根據分稅制的稅入分成方案，財政收入的多數劃歸中央。盡管中央通過多元化的轉移支付體系進行了資金的二次分配，但地方財力不足的問題日益普遍。分稅制改革后，地方政府的支出責任并未減輕，但支配范圍內的財力卻有所萎縮。地方政府以不到50%的財政收入卻維持著近70%的財政支出，地方財政難以從容負擔。中央財政收入與地方財政收入的比重實際上是各自財力的一個真實寫照，造成的結果就是，地方政府或是開辟預算外財源——形成所謂的“土地財政”，或是日益依賴中央的轉移支付，而轉移支付本身也面臨著許多問題，如制度化程度嚴重不足，資金配套很難到位等。

其次，是稅務管理成本相對較高。國稅系統與地稅系統分設之后，人力成本和辦公成本均大幅度增加。機構的分設在程序上并不利于納稅人繳納稅收。同時，稅務系統的分設也增加了稅務稽查與統一管理的難度，并沒有減輕納稅人申報程序的復雜性。在稅務稽查方面，兩套系統往往出現重疊檢查、交叉檢查的情況，國稅局和地稅局從自身利益出發，爭搶稅源；但是另一方面，可能出現監查不到位的情況，出現監管的“空白點”。[11]而為了應對稅務績效管理考核的需要，只能通過提升稅務管理效率來降低成本。由于國稅、地稅分別計征，納稅行為與稅務征稽要經過兩套系統的程序計算和統計，征稅效率自然低下。[12]

“政策”與“法律”：塑造新時代財政分權格局的雙重力量

為了應對分稅制改革之后出現的新問題，黨和國家也進行著積極的探索，這種探索與過往相比的一個特點，就是不僅僅是政策主導或政策先行，而是政策調整與法律完善形成合力，更具公開性、系統性、制度性。

在政策上，2012年之后執政黨領導層在頂層設計上積極穩步地推進財政體制改革。2012年11月，黨的十八大報告提出“加快改革財稅體制”。2013年11月，黨的十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定提出要“建立事權與支出責任相適應的財政體制”。2014年6月，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出“新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度”的目標和相應規劃。2016年8月，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，正式全面推進中央與地方事權與支出責任改革。

在法律上，分稅制改革的經驗也被選擇性地吸納進財政基本法中。2014年和2015年，國家先后通過《預算法》和《立法法》的修訂對分稅制予以肯定。《預算法》和《立法法》是兩部非常重要的憲法性法律，是財政領域的基本法。兩部法律的修訂，不僅將收入分權、支出分權予以制度化，更加為財政分權體制的法治化提供了指引。由于立法主題之差異，兩部法律的修訂之于財政分權的側重點亦不相同。換而言之，兩者所針對的問題是不同的。

修訂后的《預算法》正式將財政轉移支付納入政府預算管理，明確了一般性轉移支付及專項轉移支付的法律地位，規定了這兩種轉移支付的法定劃分方式。在《預算法》第十六條第二款和第三款中列舉了轉移支付的禁止性規定，明確了央地之間在轉移支付上的權力界限；專項轉移支付的設立只能根據法律、行政法規和國務院規定。這就杜絕了地方政府擅自挪用專項轉移資金之權力，進一步規范了財政支出的程序。而且，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。這一規定既避免了事權與支出責任之混淆，又保障了地方政府之財政自主性。

《立法法》的修訂則側重強化“稅收法定”原則。根據《立法法》第八條第（六）項之規定，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度正式納入法律相對保留事項。這意味著，僅有全國人大及其常委會制定的法律才有權設定。實踐中，全國人大常委會曾在1984年和1985年分別就工商稅制改革和經濟體制改革對國務院作出過兩次授權決定。這兩個授權決定，無疑是因時制宜之舉，對財稅政策與法律領域的改革有著很大貢獻；但從法律保留原則的視角來看，這種立法缺失狀態下的做法并非長久之計。在1985年的決定中，全國人大常委會表示：經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律。顯然，立法者已經意識到財政領域低位階之規定并不符合“稅收法定”的基本原則。1984年的授權決定已廢除，但1985年的授權決定仍然有效。《立法法》修訂前后圍繞“稅收法定”的熱烈討論表明，社會各界正在為這一原則的落實積極努力。

政策與法律的合力效應日益明顯。在重要的政策與法律文本中，“中央”與“地方”作為相對的概念而取代了“國家”與“地方”。這不僅是出于文本上的斟酌，而且暗含著治理思維的轉變。當“中央”不再被習慣性地設定為“國家”，那么“地方”也就不是隸屬于“國家”的那個“地方”，而是與“中央”對指的“地方”。換而言之，“中央”與“地方”在后分稅制時代的財政關系取得了各級相對獨立的主體地位。這種獨立主體地位，既表現在政治上獲得一定的財政權力自主性，也表現為在經濟發展上財政收支的相對獨立性。后分稅制時代的央地財政關系將圍繞著財政權力與財政利益而展開互動的制度化博弈。正如《指導意見》所指出的，一種新型的“權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系”即將成型。

以稅務管理系統為例，國稅、地稅機構之分設或合并，都與分稅制改革的進程息息相關。分設與合并都是為了保障分稅制改革的繼續推進。稅務管理系統的分設，一旦使命完成后，便開始暴露其明顯之弊端。這種弊端已不適應后分稅制時代之改革需要。有鑒于此，2018年3月十三屆人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，正式提出國稅地稅合并的目標。稅務機構合并的主要意義有三方面：建立公平的稅收環境、滿足國家稅收征管的內在要求、促進稅收征管技術進步。[13]在理論和實踐兩個方面，財政管理體制不再有制度上的障礙，因而一套專業、科學和高效的稅務管理系統是值得期待的。

從總體上來說，政策與法律之于財政分權的形塑效應是通過制度實現的。在這個過程中，分稅制的整體框架，改革的積極效應基本得以制度化。“稅收法定”的重申意味著分稅制改革格局的維持，而財政轉移支付法治化的程度日益加深。盡管分稅制改革的廣度和深度仍然有待提升，但央地財政分權的格局已然成型。當前財政分權的效果更多地體現在中央政府與省級政府之間。在下一輪財政體制改革中，省以下財政分權的落實將是改革的重點所在。[14]這不僅明確在2016年的事權與支出責任改革方案中，而且在實踐中也已經有湖北、安徽、山東、河北、河南等省市在積極推進。

“分”與“合”之間：大國治理的財政之維

分稅制改革的深遠影響，根源在于所處轉型時代之背景。這種背景具有雙層影響，外層影響是計劃經濟向市場經濟轉軌，而內層影響則是財政集權向財政分權體制過渡。轉型時代決定了啟動改革不僅要打開制度化分權之路，也應尊重包干制的時代遺產。前者逐漸帶來了稅種的合理劃分、轉移支付的結構優化及人大預算的監督落實，而后者體現在固定上解、定額補助及稅收返還制度之保留。當然，隨著分稅制改革的深化，包干制遺留因素之影響力會逐漸衰減，而新制度化分權格局將會逐漸明晰。

這一格局之實現有賴于分稅制改革之深層次法治化。所謂法治化，實際上是以一種規范化的制度形式呈現出來的樣態。在計劃經濟時代，財政管理體制的運行依靠命令與計劃，而財政包干制時期的財政管理體制依賴協調與命令并行，分稅制改革后央地間財政關系之互動則是近于法治化、規范化。法治化的最終目標在于央地之間形成一種在收入、支出與管理上的動態平衡關系，以制度之力推動雙方在法律框架內良性博弈。這既符合國家治理現代化的要求，也是新一輪財政體制改革的方向。

近二十余年的分稅制改革形式上是一項“雙向運動”。運動的正面是財政分權格局從無到有的建立過程，而反面則是“摸著石頭過河”的經驗理性。前者是自上而下的頂層設計，后者是自下而上的改革探索。根據分稅制實施的具體情況，國家對積極效應和消極效應采取了不同的政策，這一過程體現了中國的改革智慧。在分稅制改革過程中，單一制下統一的國家權威與分散的地方自主相結合，也展示了當代中國財政憲法獨有的包容性。在此意義上，改革的深化是一個兼顧中央與地方、秩序與變革、政治與法律的艱巨考驗。對分稅制實踐的總結與反思，絕非簡單的批判或贊揚的表態，而是復雜的理論檢視與闡釋過程。在充分肯定分稅制改革的偉大意義上，必須深刻認識到：央地財政分權格局的形塑力量具有多元性。在此意義上，后分稅制時代央地財政分權的深化，也必須在充分重視中央的權威和充分尊重地方的自主之間實現一種復雜的平衡，這也是新時代大國治理的基礎命題之一。

（作者單位：中國財政科學研究院、財政與國家治理研究中心）

注釋：

[1] 王紹光教授系統地總結了財政集權與分權之利弊。見王紹光：《分權的底線》，載《戰略與管理》1995年第2期。

[2] E.Oates Wallace， “Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”， International Tax and Public Finance， Vol.12 （2005）.

[3] 胡鞍鋼等：《中國夢的基石是中華民族的國族一體化》，載《清華大學學報》（哲學社會科學版）2013年第4期。

[4] 《中華人民共和國憲法》（2018年修訂）序言。

[5] 楊昂：《中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683-1799）》，載《政治與法律評論》2011年第1期。

[6] 參見陳鋒：《清代財政史論稿》，商務印書館2010年版。

[7] 王紹光：《政體與政道——中西政治分析的異同》，載《國情報告》2011年第2期。

[8] “封建之廢，非一日之故也，雖圣人起，亦將變而為郡縣。” 參見顧炎武：《顧炎武全集·日知錄·郡縣論一》，上海古籍出版社2011年版。

[9] 高小平：《我國稅務系統績效管理體系：發展、成效和特色》，載《中國行政管理》2016年第11期。

[10] 謝貞發、范子英：《中國式分稅制、中央稅收征管權集中與稅收競爭》，載《經濟研究》2015年第4期。

[11] 劉同仿：《關于企業納稅成本問題的探討》，載《財稅與金融》2005年第12期。

[12] 譚保羅：《社會的“高成本”痛感，來自何處》，載《南風窗》2016年6月21日，封面報道。

[13] 胡怡建：《國稅地稅由分設走向合并的改革邏輯》，載《澎湃新聞》2018年4月9日。

[14] 賈康教授指出，“把省以下分稅制一步一步配套推進，便要進一步注入一種制度安排：走向民主化和法治化”，這種觀點當時是頗具前瞻性的。見賈康：《中國財政體制改革之后的分權問題》，載《改革》2013年第2期。