水利水電工程征地移民工作存在的問題分析及對策

【摘要】水利水電工程征地移民工作關系到一個區域農業、城鄉建設、環境保護等國民經濟各個方面；尤其是大中型水利水電工程，多數都是國家重點項目，既關系到國計民生的全局利益，又涉及到地區經濟社會發展、鄉村的振興和生態環境的良性循環。本文中的“征地移民”系指水利水電工程建設征地所涉及的必須進行搬遷、補償和安置的農村、城鎮居民；本文主要針對水利水電工程征地移民工作中存在的問題以及如何做好征地移民工作的對策進行簡要分析。

【關鍵詞】征地移民；存在的問題 ；對策

一、水利水電工程征地移民工作存在的問題分析

1.1移民前期工作深度不夠，實物調查精度達不到要求

（1）少數水利水電工程在前期忙于核準要求，在范圍上基礎資料的收集，地形圖測設或地質勘察范圍上不到位，導致水工、施工、水保等專業在工程建設征地范圍布設、施工平面圖布設、渣場料場布設深度不到位，導致征地移民專業在征地范圍布設和影響范圍劃定上產生偏差。

（2）少數水利水電工程在實物調查前，缺乏應有的人員準備、工作大綱、資料準備。在實物調查前未勾繪好調查范圍、制定相應的調查表格及電子文檔，未編制測量、地勘和文物古跡、礦產資源調查委托書。工作過程中，存在人員組織不到位、職責分工不明確的現象，導致調查工作仍按地方習慣進行，最終導致調查精度達不到規范的要求。

（3）由于上述準備工作不充分，導致征地移民戶質疑調查成果，在征地移民戶提出復核申請后，設計單位、地方政府、職能部門又重新組織人員復查或核實；當然，不排除征地移民戶有攀比心理，也不排除本行業歸口與城市、交通工程行業歸口存在政策差異。

1.2移民環境容量分析不規范或不全面，移民安置方案不落實

（1）由于前期對所在區域的耕（園）地、林地、產業發展等情況收集掌握不準確，導致所擬定的規劃目標和安置標準與該區域經濟所能承載、供養或吸收的移民人口數量不符，產生環境容量分析不規范或不全面的情況；

（2）基于上述情況，移民安置方案在實施中就難以落實；整個移民安置方案就處在以農業安置為主，第二、三產業安置為輔的方式之下。從農業安置來看，工程征占的土地通常較肥沃，處在地勢較為平坦的河流一、二級階梯之上，且難以置換，這些移民往往被安置在土地價格便宜的山地，土壤貧瘠、生產條件差，即使有肥沃的土地也由于環境容量限制而難以接納太多的移民。同時，由于水源、土壤、氣候等生產條件的變化，移民原來掌握的生產技能難以應付生產生活中出現的新問題。

（3）在具體實施中，由于移民安置方案的調整，往往移民意愿傾向于無土安置，希望將所有的補償補助費一次性帶走以謀求發展；在移民安置方案發生改變時，出現了投資增加或二次搬遷的現象。少數臨近城鎮的工程，部分老者往往要求實施養老保險，殊不知“養老保險”與“養老保障”安置的費用相差甚遠，資金差口較大；部分工程在探索長效補償的安置方式，雖然減輕了移民安置任務，規避了次生貧困風險，加快了工程開發的進程，但無法替代土地的就業功能，在長效補償資金的分割和管理上也存在風險，在資金來源的保障、土地再分配方案和移民可持續生計目標實現等方面也面臨威脅。

1.3移民組織機構不健全、移民安置實施監管不到位

（1）水利水電工程，大多數是國家重點項目，關系到地方區域經濟社會發展和生態環境建設的良性循環，因此，地方上往往最關心的是工程建設進展狀況，早日實現蓄水、驗收、竣工為主；而忽視了移民組織機構的建設，忽略了移民工作的重點應由“搬得出”轉入“穩得住、逐步能致富”；

（2）農村移民生產安置本應以有土安置為主，通過調劑耕地，興修農田水利和水土保持設施，改造中、低產田，開墾土地后備資源等措施，發展種植業、養殖業和加工業，提高農業綜合生產能力，使移民具備恢復原有生活水平必要的生產條件；但往往存在移民一次性拿錢走人的情況，留下不穩定的隱患；

（3）移民在缺乏統一組織和培訓時，對自身所享有的政策、權益就無從了解、知曉，更談不上技能學習與培訓，以致缺乏面對新形勢和新挑戰的能力，移民政策法規難以落實。

1.4移民政策法規建設略顯滯后

（1）部分縣級移民主管部門仍需要在設計單位、監理、評估單位的指導、協助下，完成征地移民工作；

（2）基層部門如鄉（鎮）、村、組對水利水電工程征地移民工作的相關政策法規不了解，導致實際工作中解決問題的法治水平不夠強；

國家、省、市移民政策法規修正、更新后，如《大中型水利水電工程建設征地移民安置條例（2017.4.14第三次修訂）》、四川省大中型水利水電工程移民工作條例》（（2016年7月23日四川省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過）、《水庫工程管理設計規范）（SL106-2017）》等，未及時傳達并組織學習。

二、水利水電工程征地移民工作的對策

2.1加強征地移民前期工作深度，做到少復查、少核實

（1）測量專業應按照階段要求，做好相應比例尺地形圖或遙感成果的測設，確保地類、高程準確，敏感區域不漏地形、地物、行政區域；水工、施工專業應根據管護范圍布設好永久占地范圍和臨時用地范圍線；水保專業應根據占地范圍圖，認真研究地形地類選擇較適宜的區域布設渣場、料場、生產生活區等用地，做到盡量少占用基本農田、耕地、退耕還林地等；征地移民專業在綜合上述專業的基礎上，校定、劃定嚴格的征地紅線范圍圖，以供實物調查使用；

（2）地質勘察專業應按照階段要求，做好工程區域內存在浸沒、塌岸、滑坡區的地質勘探工作，并形成明確的工程結論性報告，以便征地移民專業劃定影響區范圍，以供實物調查使用；

（3）在明確征地紅線范圍的基礎上，嚴格做好實物調查準備工作，包括人員組織、基礎資料收集、技術準備（包括調查大綱的編制、調查細則及調查表格的制定、委托任務書的辦理等）；

2.2在作好區域基礎資料收集的前提下，做好移民安置環境容量分析

重點應以農業安置作為移民安置環境容量分析的重點，輔以第二、三產業安置分析以及其他方式（如養老保障、自謀職業、一次性補償等）容量分析，切合地區實際落實移民安置方案，要預防“二次搬遷”或投資增加的現象，需做好以下幾點：

（1）由于區域大部分良田被征用、土地資源緊張，需要通過開發剩余耕地或在鄰近村組劃撥一部分土地進行安置來彌補耕地資源的不足。然而，后靠安置區域往往土地質量差，地形復雜，交通不便，經濟文化落后，需要花大量投資修建水、路、地等基礎設施，因此，需要征地區集體經濟組織使用好土地補償費和土地補助費，應首先滿足安置規劃使用，而非一次性兌付給征地區移民。

（2）同時應采取一定措施，改善土地立地條件、改良土壤、優化種植業結構，提高土地生產力；征地區集體經濟組織應根據區域特色，調整種植業結構，在發展好糧食作物種植的同時，積極探索蔬菜、畜牧草料、果樹苗木等多種經營方式；積極探索分戶散養和“公司+農戶”的養殖模式，發展豬、雞、羊等養殖業，以村組為單位建立基地，由專業大戶帶動、推動養殖業規模化、產業化經營。

（3）嚴格控制非農業安置，第二、三產業安置風險較大，企業安置具有資金需求量大、技術含量高、競爭力強等特點，由于征地區移民一般較為封閉、市場觀念弱、文化水平低等特點，因此不宜將工業安置、第三產業安置作為安置移民的主渠道。

2.3建立健全移民組織管理機構

相關人員應加強移民安置實施監管，讓移民政策法規落到實處，確保征地區移民由“搬得出”轉入“穩得住、能致富”，確保區域經濟和社會和諧穩定發展。

（1）對于凡是有征地移民任務的地方，各級政府應設立移民管理機構，負責移民實施與管理工作，明確相關經濟責任制和懲處辦法，樹立征地移民法治思維；

（2）加強移民安置實施監理、監管工作，確保移民安置方案落實到位，移民安置資金使用合理，切實保障移民權益；

（3）加強移民職業教育和技能培訓，創新培訓思路和培訓方式，實現由政策法規培訓為主到以技能培訓為主的轉變，移民安置區管理機構在安排使用水庫移民后期扶持資金時，積極采取項目扶持的方式，對已接受過職業教育和技能培訓的移民，給予創辦生產開發項目的政策扶持，通過貼息貸款或投資補助方式給予其生產資金支持，以提高其發展生產的能力。

2.4積極推進移民政策法規建設，健全征地移民法律體系

（1）對修正或更新的國家、省、市移民政策法規、指導意見應及時傳達、宣講，確保各級移民主管機構能及時掌握其內涵，適應新時代、新時期移民工作的要求。比如《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例（國務院第679號令）》中對原安置條例的修改部分；又如《四川省農村集體經濟組織成員資格界定指導意見》對成員資格的初始取得、法定取得、申請取得作了程序指導，防止了借村規民約非法剝奪或損害移民的合法權益。

（2）加強對征地移民安置工作人員的移民政策法規培訓，確保移民工作法治化、程序化，實施過程不走樣。實施工作往往由縣級人民政府負責，鄉（鎮）、村具體落實，因此有必要對工作人員進行系統性、專題性的政策培訓指導，讓工作人員保持法制觀念，具備解決實際問題的工作能力，確保移民工作法治化。

（3）探索建立征地移民信息公開制，實時公開征地移民工作進展情況、村（社）移民議事專題、移民專項資金撥付情況，接受移民、社會多渠道監督。在移民主管機構的指導下，在征地區所在的鄉（鎮）、村（組）公示欄對移民工作進展情況、村（社）移民議事專題、移民專項資金撥付情況等作相應的公示，同時采取政府信息網站發布的形式，多渠道接受社會監督，確保移民資金使用規范。

2.5 全方位現代一體化征地移民工作管理

（1）實施動態管理，適時調整范圍標準

工程可研申報審查到工程實施階段的時間跨度大，國家有必要根據地方建設發展、市場變化、物價漲幅等情況，建立國家水利水電工程征地補償標準動態數據庫，適時調整工程范圍內的實物量和補償標準，在工程初步設計批復時應使用最新實物量和補償標準數據作為補償依據，這樣才能真正反映工程實施時的征地補償情況，才能有效地推動水利水電征地移民工作的進展。

（2）強化政府職能，全力推進征遷工作

水利水電工程是國家實施的覆蓋面廣、影響大、政策性強、得民心的一項世紀性宏偉工程，因此，國家必須抓好工程前期準備、組織實施、后期運行管理工作。首先要自上而下明確責任主體和職責（各級政府為一級法人），由政府牽頭，移民、水務、國土、林業、環保、文物等相關部門參與，辦事機構一定要從各部門抽調專人組成。其次要落實相關部門責任。在具體工作中各部門應明確自身工作目標，在具體工作中應按部門職責和職能落實到位，由抽用的人員按規定期限和要求逐項辦理。

（3）后期扶持工作要做好

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例（國務院第679號令）》的規定，后期扶持一定要滿足以下要求：

1）移民安置區縣級以上地方人民政府應當編制水庫移民后期扶持規劃，報上一級人民政府或者其移民管理機構批準后實施。編制水庫移民后期扶持規劃應當廣泛聽取移民的意見；必要時，應當采取聽證的方式。經批準的水庫移民后期扶持規劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據，應當嚴格執行，不得隨意調整或者修改；確需調整或者修改的，應當報原批準機關批準。

2）未編制水庫移民后期扶持規劃或者水庫移民后期扶持規劃未經批準，有關單位不得撥付水庫移民后期扶持資金。

3）水庫移民后期扶持規劃應當包括后期扶持的范圍、期限、具體措施和預期達到的目標等內容。水庫移民安置區縣級以上地方人民政府應當采取建立責任制等有效措施，做好后期扶持規劃的落實工作。水庫移民后期扶持資金應當按照水庫移民后期扶持規劃，主要作為生產生活補助發放給移民個人；必要時可以實行項目扶持，用于解決移民村生產生活中存在的突出問題，或者采取生產生活補助和項目扶持相結合的方式。

結束語：

綜上所述，水利水電工程征地移民工作在實施過程中經常遇到問題，作為各級人民政府、移民管理機構或移民從業人員要高度重視，深入研究。應用科學法治的態度全面審視移民安置規劃工作，在實施過程中應按實際情況進行優化，認真處理好國家、集體、個人三者的利益關系，以確保移民利益，為工程建設的順利實施和國民經濟有序、健康、穩步的發展，營造一個和諧的發展環境。

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作者簡介：

王學川，身份證號：5111021982****245X。

宋偉，身份證號：3424251991****3156。

馬權，身份證號：5137231987****0775。