事業單位內部控制建設中存在的問題及對策探析

摘 要：近年來，隨著我國社會主義市場經濟的飛速發展，各種高科技產品越來越普及，導致我國行政事業單位所，面臨的風險逐漸增加。行政事業單位傳統的內部控制機制已經無法再適應當前經濟發展和管理的需要，優化事業單位內部控制體系勢在必行。內部控制在事業單位的有效實施，一方面能夠全面推動事業單位依法行事、依法管理，另一方面還能夠為行政事業單位又快、又好的發展提供堅強的保障。近年來，頻繁發生在行政事業單位內部的腐敗問題充分暴露出在我國行政事業單位內部還存在內部控制機制不健全、不完善的問題。而解決這一問題的關鍵就是在現有的條件下，不斷健全行政事業單位內部控制體系，將權力徹底關進制度的籠子中，從而在行政事業單位內部形成預防各種貪腐現象的長效機制。行政事業單位內部控制是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內部控制有效實施可以有效控制單位經濟運行風險、防范舞弊和預防腐敗。本文從開展內控建設的必要性和重要性出發，分析了事業單位內部控制現狀，總結了目前事業單位在內部控制存在的問題，以及這些問題可能導致的影響，剖析了問題產生的原因，在上述分析基礎上，探討有效開展內部控制建設的思路，并提出了完善內部控制工作的具體措施和建議。

關鍵詞：事業單位；內部控制；建設；存在問題；對策

事業單位是我國承擔公共事業的社會服務組織，但由于其經濟業務較為簡單等因素，內控建設相較于企業較為滯后，直至2012年11月由財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱內控規范），才逐步開始規范化建設；2014年1月1日內控規范正式實施，我國行政事業單位內部控制建設正式開始。但從工作實踐、各類新聞報導，尤其是近年來國家反腐、審計暴露出的一些問題，反映出事業單位內控建設仍存在一些問題，亟待加強。在新的時代環境下，廣大人民群眾和社會公眾對政府提高服務效率、踐行清正廉明的呼聲越來越高，為了能夠更好的促進我國文化、經濟、政治的建設，為了實現社會的更加和諧穩定與發展，建設廉潔的、法制的、高效的政府高效的政府。

一、事業單位內部控制的重要性

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。根據財政部發布的內控規范和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，內部控制應當覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，規范單位內部各層級的全體人員。

（一）提升事業單位的內部管理水平

從各種審計報告、媒體報道等信息可以看出很多事業單位存在著決策隨意、資產流失、資金使用效益低等情況，反映出事業單位的內部管理相對薄弱。通過內部控制建設，采取建立并有效執行內部控制制度，明確職責權限，優化辦事流程等措施，可以為事業單位內部管理提供了有效的制度保障，有效提升內部管理水平。在我國事業單位內部推行內部控制體系的構建與完善，能夠全面推進行政效能建設，提升事業單位內部管理水平，并實現事業單位公共管理職能的最大化效率，及時而有效的規避由于制定的公共政策失效所導致的行政事業單位失信的現象。雖然我國社會主義市場經濟體制漸得到完善，但行政事業單位管理效率還較低，這也是不容忽視的一個事實。例如：在一些事業單位中還存在以權謀私現象、官本位現象、權本位思想、各種違法亂紀現象。還有一少部分基層事業單位的管理者缺乏戰略的眼光。

（二）制約濫用權力，預防腐敗

事業單位存在權力尋租和濫用職權的風險。 內部控制最基本的原則是權力制衡，完善的內控制度、閉環的內控管理，能夠解決“ 不能腐”的問題，可以防范工作人員犯錯誤，想犯錯誤都沒有機會，巨大的違規成本也使工作人員“不想腐”。我國政府的主要組成部門是各類行政事業單位，各類行政事業單位被賦予了一定的權力，各行政事業單位在行使權力的過程中一定要遵守國家的法律法規和相關規定。內部控制體系的不斷完善，保證了行政事業單位在業務活動行為上的合法性、合規性。例如：行政事業單位建立適當的內部控制體系全面提升了行政事業單位的運行效率，并且能在第一時間及時發現和制止各種違法亂紀現象的發生；事業單位內部控制體系的完善能夠有效的預防事業單位員工通過單位的權力以權謀私現象的發生。

（三）保證公共資源分配公平、公正

工程、項目、資金等稀缺資源的配置權，很多都掌握在部分行政事業單位手中。為了爭奪稀缺資源，各種違法手段應運而生，最終影響了資源的合理分配。內部控制通過重大事項集體決策、不相容崗位相互分離、計算機隨機抽取供應商等手段，可以保證了公共資源分配和使用的公平公正。由于我國行政事業單位所處的特殊社會地位，并且處于社會資源再分配的領域中，這就要求事業單位必須通過公平、公正的方式來對待所面向的各個相關利益主體。在事業單位中構建科學而完善的、運行良好的內部控制制度將有效的實現社會資源的公平、合理、有序的分配，從而為促進我國社會主義市場經濟的發展、促進社會的和諧提供保障。

二、目前事業單位內控控制存在的問題

（一）單位領導層對內部控制認識不足，內控意識薄弱，未能將內控管理提升到單位層面

事業單位經濟業務較為簡單，且單位運行目的以完成單位職責為主，導致許多事業單位管理層對內部控制建設和管理不夠重視，在日常管理中，存在重發展而輕管理、重業務而輕內控的問題；甚至有的管理人員認為內控流程妨礙了其權力使用而阻撓內控建設；很多單位沒有開展內控宣傳培訓，工作人員缺乏內控意識，職工對內控流程有抵觸情緒，內控建設參與度較低。例如：有的事業單位領導對內部控制關鍵作用缺乏認知度，有的事業單位領導對內部控制關鍵作用缺乏認知度年度考核就可以，從而忽略了內部管理和控制；處理一些應急問題是忽略了內部流程和操作；有的事業單位并沒有認識到內部控制是一項動態化的、需要所有員工和各部門積極參與的、環環相扣的控制機制；還有的事業單位財務人員在日常工作中只是簡單的進行重復性的財務管理工作，缺乏風險管理意識和風險防范應對能力，從而造成國有資產的嚴重流失，部分事業單位會計人員在利欲的驅使下出現了公款私用的違法現象。

（二）內部控制制度不夠健全，執行不夠嚴格

很多單位以財經制度替代內控制度，對內部牽制、資產管理、重大事項決策、重大資金使用等缺乏制度規定；有的單位制度不嚴謹、或規定未根據新的法律規定進行更新，不具備可執行性；有的單位制度執行不嚴格，內部控制制度流于形式。在實踐中很多事業單位沒有相關的內部控制制度，并沒有充分發揮內部組織構架中崗位設置的監督約束機制。例如：很多事業單位在崗位設置上存在風險，并未充分體現出宏觀的監督與約束機制，特別是在微觀層面的設置上還存在不相容崗位未分離，并未定期對崗位進行考評與輪崗制度，這些現象不利于事業單位管理目標的實現。還有的事業單位重大事項的決策權掌握在領導層中，并沒有通過民主決策的形式來決策。

（三）內控機制不完善，存在管理漏洞

單位經濟活動決策、執行和監督沒有相互分離。如有的單位沒有界定職責權限，決策方式和程序以及議事規則未制定或不嚴謹，特別是在一些人員較少或較基層的事業單位，存在領導“一言堂”的現象；有的單位把內審職能放在財務部門，對財務收支等業務既執行又監督，起不到內控作用；有的單位不相容崗位未分離，存在徇私舞弊的機會。

內控審批機制不健全，如有的單位沒有明確內部審批各關鍵崗位的職責權限，全部按照行政管理層級審批或者領導一支筆審批，對財務報銷、政府采購、資產管理、建設項目控制缺乏相應辦事審批流程，存在管理漏洞，可能產生內控風險。

（四）預算管理不完善，資產管理不嚴，財務管理混亂

預算編制不夠科學準確，資金安排不夠科學，資金支出與預算脫節，存在自行調整資金用途和超預算支出的情況，造成資金使用效益低下或浪費，預算控制失效。

資產管理水平較低，資產入庫出庫手續不全，賬外資產缺乏監控，資產管理信息系統不能實時更新，未能定期盤點，資產和財務系統核對鏈條斷裂。

財務管理中，票據使用缺乏記錄，印章保管使用混亂，不相容崗位未分離，單位收入和支出未全部納入預算管理，存在賬外收支，出現資金收入游離于監管之外、單位私設小金庫、虛構業務支出、白條抵庫挪用資金等違法行為，存在腐敗風險。

（五）監督機構不健全，監督機制未能真正發揮作用

嚴格有效的監督是內部控制的閉環工作，是內部控制有效開展的重要保障，而有效監督需要完善的監督機制、獨立的監督機構和專業的監督人員。目前存在問題包括：未建立有效的監督機制、未成立獨立的監督機構、對監督結果缺乏有效應用和整改。很多事業單位的監督工作有局限性，往往只針對財務問題，監督形式簡單粗放，不能滿足監督的目的和適應現有的發展，影響了內部控制工作的進行。

三、事業單位完善內部控制的對策與建議

（一）提高認識，重視內控建設，完善內控建設環境

1.單位領導帶頭，加強對內部控制機制構建的重視程度。行政事業單位在黨組織領導下實行首長負責制，這就決定了單位領導對本單位的內控建設工作起著至關重要的作用，所以完善內部控制，首先應當讓單位領導切實履行職責。

單位領導應重視內控建設工作，深化風險防范的意識，了解和掌握單位內部缺陷及應對措施；在內控建設領導小組擔任主要職務，親自推動實施內控建設。

2.加大宣傳力度，在事業單位內部構建全員參與內部控制的氛圍。內控建設工作是所有部門、全員參與的全面工作，必須在單位內部形成廣泛共識和良好群眾基礎，所以，事業單位應加大內控制度宣貫力度，建立良好的內控實施環境。包括：對本單位干部職工加強培訓，營造氣氛，樹立內控意識；對內控制度進行培訓，使工作人員熟悉了解各個環節內控流程及內控制度，提高工作效率，減少管理漏洞等。

例如：事業單位可以加強內部控制文化氛圍的建設和營造，家橋全員價值觀的建設，通過多種途徑和形式提升員工的內部控制意識、風險管理意識。如：開展內部控制相關的主題演講比賽、單位內部刊物上以征文的形式將內部控制思想普及到每一名員工心中、或者通過手抄報貨團建活動等員工喜聞樂見的形式，全面激發每一名員工的工作積極性、創新性；讓每一名員工樹立為人民服務的大局意識，建立廉潔奉公的新的奮斗目標。

（二）建立健全內控制度建設，加強制度執行力度

一方面，認真學習和執行國家，尤其是新制定或修訂的，關于內部控制的法律和規定，另一方面應當根據實際情況，健全本單位內控制度，及時修訂單位議事決策規則，財務、人事、資產等管理規定，并在工作中嚴格執行，使得制度規定起到應有的作用。例如：事業單位可以編制完善的崗位責任說明書，并做到權責分明。可以在專家和學者的幫助下，對事業單位每一個崗位重新進行認真的梳理，并編制相應的崗位責任說明書，所包含的內容應該詳細到：不同崗位的工作范圍、工作目標、工作流程、工作時限、工作任務、工作紀律、工作質量控制燈等，使每一名員工對自己所處的崗位職責能夠充分認識。事業單位還可以將單位未來的發展愿景清晰的傳達到每一名員工、每一個層級中，并將內部控制體系的主要目標滲透到崗位職責中，一方面要增強，每一名員工對事業單位的認同感和對單位的歸屬感，另一方面，讓每一名員工都清楚的知道自己的崗位職責，為事業單位內部溝通與交流、信息的傳遞奠定基礎。

（三）全面梳理辦事規則，優化內控管理流程

全面梳理本單位辦事流程，制定適合本單位的內控管理流程，既強調效率，也防范風險。建立內控流程的三個原則：一是合法合理性原則、二是內部牽制原則、三是全面有效原則。

事業單位運行活動中將決策、執行和監督三個環節相互分離，才能起到有效制衡，規避內部風險。其中：

1.決策環節應執行“三重一大”原則，實行集體決策，避免“一言堂”帶來失誤或舞弊風險；對于技術或專業性較強的事項，應當引入專家評審機制，從專業上把關評估。

2.執行環節應按內控流程執行，各業務部門按照分工職責開展業務，實行會簽制度，形成相互監督、相互制約的機制。如資產配置業務，應先由使用部門提出申請，預算管理部門審核預算指標，采購部門進行采購，采購部門會同使用部門驗收合格后，財務部門審核并支付。

3.監督環節中，單位內部監督部門應對內控流程執行進行監督，及時提出問題并監督整改到位；紀檢部門和上級主管部門從外部角度進行監督。

（四）強化預算管理，規范資產管理和財務管理

提高預算編制水平，做到細化、合理、可行，符合工作和業務需求，審核通過后嚴格執行，如有臨時資金需求，應履行預算調整流程。

建立資產管理系統，及時更新，定期盤點，做到（資產）賬（財務）賬、賬實一致，杜絕賬外資產。

提高財務管理水平，分離不相容崗位，規范保管和使用印章、票據等重要物品，各類收支全部入賬，根據單位實際情況建立規范的經費審批程序，明確開支范圍和標準，對各項經費開支實行嚴格的控制。建立高素質的財務團隊，對財會人員職業道德、業務能力進行培訓提升有效開展財務管理。

（五）成立監督機構，有效發揮內控監督機制

單位應當建立內部審計或內部監督的機制，重點對財務制度的執行、資金的使用和盤點、固定資產的管理、采購業務和銷售業務，以及重大事項的審議審批等內控機制符合性測試，定期查找漏洞，發現風險并及時整改。

內部審計與外部審計相互結合，可以有效加強內部控制監督。充分使用上級主管部門、財政稅務等部門，以及其他外部審計的檢查結果，及時開展內部審計，發揮監督作用。

如果單位業務量較大且經費充足，建議借助專業中介機構或外部專家，可以從專業視角和外部視角進行監督。

四、結束語

綜上所述，事業單位由于產權結構不同于企業，各企業實施內部控制體系的構建具有較強的動力，而事業單位實施內部控制缺乏動力來源，從而導致內部控制制度缺失、財政資金使用效率低下、內部監督機制匱乏、缺乏風險管理意識。事業單位內部控制活動涉及到每一個員工，需要對每一個流程和環節進行嚴格管控。因此，事業單位內部控制始終貫穿于各項業務。隨著我國社會主義市場經濟的飛速發展，事業單位職能更加明確，而所面臨的風險也在不斷發生變化和增加，因此，事業單位必須進一步完善內部控制體系，并以此為契機，不斷提升事業單位整體管理水平，這不僅是推動我國事業單位改革與發展的基本要求，也是對社會公眾授予權利的應然職責。我們堅信，隨著我國事業單位內部控制體系的日益完善、科學、規范，事業單位風險防范能力將不斷增強，事業單位將為我國社會主義經濟建設與發展作出更大的貢獻和努力。

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作者簡介：

李國翔，國家國防科技工業局重大專項工程中心。